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立法會:二○○一年撥款條例草案

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  以下為財政司司長曾蔭權今日(四月四日)在立法會會議上總結《二○○一年撥款條例草案》二讀辯論的致辭全文:

主席女士:

引言

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  讓我借此機會感謝本會議員、社會各界人士、傳媒及廣大市民對二○○一至○二年度財政預算案發表意見。雖然各方的意見不盡相同,但是目標卻相當一致,就是希望香港的經濟能夠繼續增長,普羅市民的生活得到改善。這也是我制定這份預算案的期望。我更有責任確保政府有穩健的財政以保持香港的安定繁榮。

2. 很多人說這份預算案「無驚無喜」,較為正面的評語指預算案「踏實」、「平穩」、「謹慎」、「平衡」,比較負面的就指預算案「淡而無味」、「保守拘泥」、「守而無為」、「逃避責任」。有趣的是有評論直指這份預算案與曾蔭權很相襯,那末,我究竟是踏實穩重,還是淡而無味呢?

3. 其實,經過多年的公務生涯,我明白香港社會普遍重視踏實平穩。掌管政府的財政,我們更要實事求是,不容半點浮誇或冒進。我認為一份真正能捕捉經濟、財政及社會脈搏的預算案,在經濟回復正常增長時,不可能也不應該出人意表,帶來什麼「驚喜」或「驚嚇」。我們的理財哲學應該是有根有據,而不是飄忽無常;預算案提出的發展方向也不可能年年轉變,因為這樣做只會使香港失去長遠目標。

積極面對局限

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4. 要為下年度的預算案做好把脈工作的確並不容易,關鍵是審時度勢,在適當時候採取適當的策略。如果政府的財政好像一九九六至九七及一九九七至九八兩個年度般,在整體及經營帳目都出現幾百億元的盈餘,我會毫不猶疑地進一步還富於民;又或者經濟像一九九八至九九年度般跌進深谷,我會義無反顧地制定赤字預算刺激經濟。假如經濟只是剛剛開始復蘇,我會安心地以靜制動。

5. 今年的情況並不是黑白分明。經濟環境、實際民生及政府財政狀況都帶著許多複雜和不明朗的因素。當然,我們也要恪守《基本法》訂下的理財紀律。我不能夠為了急於改善政府持續出現經營赤字的情況而大幅加稅、收緊開支,因為這會窒礙經濟增長,影響市民生計。我又不能夠為了爭取民望或順應政治上的種種訴求,作出大幅減稅或大灑金錢的決定,因為這是絕對不智的,而我們的財政狀況亦非理想。隨著經濟回穩,我亦沒有理由增加開支再刺激經濟,對經營赤字視若無睹。

6. 在這情況下,我最後決定採取溫和路線。在開支方面,我維持原先訂下的實質增長指標。在收入方面,我建議輕微調整七項稅收及收費,以促進發展,以及在不影響基本民生及經濟增長的前提下增加收入。

7. 也許因為我的收入建議是如斯溫和,有人批評此等建議微不足道或「濕濕碎」,甚至指這些建議可有可無,對此我實在不敢苟同。正因為我們要在夾縫中想辦法照顧社會所需及改善財政狀況,每一項開支及收入建議都十分重要,亦顯示我們致力平衡的決心。我們的目標不是要提出轟天動地的措施,而是建議適度及合情合理的調整。如果我們因為這些建議牽涉的數額較為微少便放棄爭取,那麼我們責任何在?

8. 對於有個別議員批評增加收入的建議會影響民生,我實在感到有點無奈。我理解很多議員以保障民生為己任,政府何嘗不是。但近年「民生」一詞似乎愈推愈廣,我們與本會並因此要多番就一些鮮為人知的收費項目進行辯論。

9. 以今次的收入建議為例,有些議員竟然將酒類飲品以至香煙視為市民生活的必需品,甚至指政府增加煙酒稅是針對草根階層。我實在不能同意這些看法。另外,一般駕駛執照每十年才需要續期,而私家車車主每年只多付幾百元至千多元的牌照費,此等費用實在並不算日常生活開支。路邊停車錶收費對部分駕駛者來說可能是日常開支,但如果我們不增加收費,他們可能愈來愈難找到車位應付短時間泊車的需要,這樣對他們又有何益處?至於飛機乘客離境稅,只是乘搭飛機或直升機出外旅遊或公幹時才要繳付,與民生扯不上關係,旅遊業也普遍認為建議的增幅可以接受。在此,我誠意呼籲本會就下年度的收支建議作全盤及客觀的考慮。

預算案顧及市民需要

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10. 有人批評下年度的開支實質增長率過分保守。我從不諱言我是採取了較為謹慎的尺度,並已在我的預算案演詞解釋箇中原因。我必須再三指出,雖然我們預期未來四個財政年度的整體財政會大致收支平衡,但這是已計入了賣地、出售地鐵有限公司股份等項目所得的非經常收入。如果我們單看經常收入及支出,我們的帳目將會持續出現赤字,下年度的經營赤字預計超過160億元,我們目前仍未知道政府的財政是否已出現結構性的問題。更加重要的,是政府部門近年不斷佔用更多社會資源,政府開支佔本地生產總值的百分比目前處於歷年的最高水平。正如很多經濟學家及分析員指出,基於香港的發展始終是由私營機構帶動,如果政府不及時調節公共開支,便會逐漸變為大政府,成為香港經濟發展的絆腳石。

11. 另外,對於有人指政府是「守財奴」,無視草根階層及弱勢社群的需要,這與事實不符。事實上,我們致力維持經濟穩定增長,正是因為深信普羅大眾會從中獲益。此外,與本年度的修訂預算相比,政府下年度的開支會增加266億元,相等於百分之十點八的實質增長,譬如社會福利及醫療衛生的經常開支分別增加27億元及13億元,這些都是實實在在裨益市民的增長項目。行政長官在二○○○年施政報告提出一系列向普羅大眾提供協助的措施,預算案都一一落實。預算案另外提出照顧殘疾人士、邊緣青少年及低學歷人士,正好說明了政府重視弱勢社群的需要。為使政府作出進一步的承擔,我已表明政府計劃由二○○二至○三年度起讓開支實質增長百分之四,與本地生產總值趨勢增長率相若。事實上,我們致力在有限制的環境下,照顧社會所需。

12. 我明白很多負資產業主對這份預算案未有提出措施減輕他們的供樓負擔而感到失望,甚至覺得政府在此事的立場有點不近人情。但是,管理公共財政實在不容許我只講人情,而不理原則。市民購買任何資產,不論是樓宇、股票、基金等等,都要承受資產價格可跌可升的風險,如果因為資產跌價而要政府補貼損失,就是要政府代個別投資者承擔風險,這樣對其他市民絕不公平,更會使政府的承擔陷入無底深潭。由於我們在這方面的政策取向影響非常深遠,我們不得不審慎行事。

13. 另外,我們近半年採取多項措施致力使樓市正常化和減少政府在物業市場的干預,包括增加土地及公共房屋供應的透明度、視乎市場需求推出土地及取消一些不必要的售樓限制等。讓我重申,我們的目標是減少物業市場早年因為供求失衡而出現的樓價波動,從而減低置業人士承受的風險。我們相信隨著樓市穩定下來、按揭利率下調及經濟穩步增長,中產階層的經濟情況會逐步改善過來。

14. 我們並沒有漠視中產階層面對的困難。在制定預算案的過程中,我們收到各種有關增加薪俸稅及利得稅的建議。也有人提出因應通縮的情況調低各項薪俸稅免稅額,或是向僱用外籍家庭傭工的僱主徵稅。對於這些建議,我們在細心考慮後決定不予實施,這正因為我們要避免影響中產人士。

適當運用財政儲備

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15. 我知道對於上述各點,部分議員及市民仍不以為然,因為他們認為政府既然「坐擁」龐大儲備,根本無須這般執著或吝嗇。我認為4,300多億元的財政儲備是否龐大,實屬見仁見智。儲備用不著時,會覺得太多,但用起來時,又可能會覺得不夠。我在一九九八至九九年度的預算案演詞為財政儲備的上下限設定指引,正是希望我們在累積及動用儲備時,可以維持一定的紀律。

16. 有人指香港在一九九七年以前的財政儲備未有計入土地基金的數額,只有1,800億元左右的結餘,既然當年可以接受那個數額,今天也應該可以。這個理論的最大問題是假設今天的國際經濟環境與一九九七年以前相同。事實上,當時的經濟環境與今天已截然不同,隨著全球經濟一體化,外圍因素的衝擊可以來得更頻密及更猛烈,如果我們用從前的尺度去管理財政,恐怕會與時代脫節,使本地經濟及民生隨時突然陷入困境。

17. 有評論指政府的財政儲備不只4,000多億元,還有外匯基金5,000多億元的資產。這些評論把財政儲備及外匯儲備相混淆,對此讓我再作澄清。我們的財政儲備的確是存放於外匯基金,而外匯基金把這些「存款」,以及支持貨幣基礎(註)的資金及多年的累積盈餘,投資於主要為外幣的資產。這些外幣資產便成為香港的外匯儲備。我們必須注意,根據《外匯基金條例》,外匯基金的資產主要是用以穩定港元匯率及本港的貨幣與金融體系。政府在一般情況下,不可以動用外匯基金的資產以應付其運作開支、紓解民困或刺激經濟。當然,政府如有需要,有權從外匯基金提取其存款 - 即財政儲備 - 作財政用途,外匯基金的資產亦自然會由現有的10,000多億元相應下降。將財政儲備及外匯基金或外匯儲備混為一談,不單與事實不符,還會給投資者錯誤的訊息,以為政府會隨意動用賴以穩定港元及金融系統的本錢,後果可以相當嚴重。

18. 也有人提問香港是否需要保留這麼多的外匯儲備,並建議政府應從外匯基金提取部分財政儲備,用以進一步刺激經濟、改善民生。但經驗告訴我們,擁有雄厚的外匯儲備對香港是有利的。香港的貨幣政策是以貨幣發行局制度為基礎,概念上香港的貨幣基礎只需要相應的外匯儲備支持,但由於國際金融現在的波動性很強,我們要確保有充裕的外匯儲備,而數額更要超過貨幣基礎的幣值才可以抵擋炒家在市場的衝擊,保持港元匯率穩定。事實上,我們將財政儲備存放於外匯基金的其中一個目的,就是要增強外匯基金的實力,阻嚇及對抗外來的衝擊,增加投資者對香港金融體制的信心。

19. 另外,我時常以一九九八年入市一役為例,說明我如何在十一個交易天內動用龐大數額的儲備,正是想強調在非常時期對儲備的需求可以相當巨大。其實一九九八年我們受到的挑戰比起其他亞洲地區為小。韓國幾乎用盡超過2,300億港元的外匯儲備,泰國更在用盡近2,900億港元的外匯儲備後,還要向國際貨幣基金組織求助。相信在一九九八年之前,沒有人可以想像得到,如此龐大的外匯儲備仍然抵擋不了國際資金的衝擊。

20. 我想指出,外匯基金的管理及運用受到有關法例的嚴格規管,並且由包括三家發鈔銀行的代表和其他非官方專家的外匯基金諮詢委員會監察,審計署署長亦會審核基金的周年帳目。這個安排確保外匯基金的管理直接、專業及透明,免受政治因素影響。我認為目前的制度是恰當的,所用的監察標準不亞於一般的政府財政管理程序。世界各地的金融政策都強調專業及獨立的金融管理制度,因為任何政治干預,不論來自立法機關或行政機關,都會影響投資者對金融體制的信心。我在預算案演詞提到要進一步鞏固香港的金融管理架構,正是希望確保金融管理局能夠繼續以高度專業、非政治化、持平和具透明度的方式,管理外匯基金及履行其他職務。

21. 現在我想回應有關財政儲備上下限的問題。我在一九九八年設定儲備上下限的指引,是希望政府在無需舉債的情況下,有足夠的財政儲備應付季節性及周期性出現的財政赤字,並且在經濟逆轉的環境下得以靈活運用財政措施應付當前形勢,以及提供額外保障,保持港元匯率穩定。目前,世界各地並沒有就財政儲備的水平定下國際標準。我在一九九八年建議的水平,也是按當前的經濟及財政環境和累積的理財經驗作出判斷。我仍然認為這套指引是合理的,但我和候任財政司司長及庫務局的同事會樂意聽取及研究議員和各界人士提出的具體方案,關鍵是該等方案必須顧及上述因素,並能確保特區政府不會踏上舉債之路。

22. 我想指出,政府的著眼點不只限於財政儲備是否充裕,還有近年持續出現的經營赤字。以香港目前的財政狀況而言,如果我們用財政儲備代替增加收入去應付額外開支,實在絕非上策。政府的財政儲備並非閑置一旁,相反,我們正善用該儲備賺取投資收益,回饋社會,而該收益已成為我們經常收入的其中一個主要部分。以二○○○至○一年度為例,我們預計會有233億元的儲備投資收益,約佔總收入百分之十,以投放於各項開支項目。在這情況下,每當我們動用財政儲備增加經常開支,經營赤字不單因為開支增長而擴大,我們亦會因為減少了用以賺取投資收益的本錢,而削弱日後的收入來源,使經營赤字更為惡化。

23. 我們必須就財政狀況作全盤考慮,也要顧及公共理財的應有紀律。我們要知道,國際信貸評級機構及投資者關注的不單是財政儲備或外匯基金有多少資產,還包括政府是否恰當地調撥該等資產應付各種需求。

有關人力資源的問題

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24. 現在我想轉談從內地輸入專業人才的計劃。剛才教育統籌局局長已就議員對計劃發表的意見作出回應。我只想重申,有關計劃對香港能否維持競爭力及持續發展至為重要。如果我們沒有足夠的專業人才應付市場的需要,營商人士只會對香港卻步,甚至把資金或工序外調,經濟根本無法持續增長,到時恐怕本地的專業人士及大學畢業生也會受到拖累。

25. 輸入專業人才在世界各地十分普遍,對香港來說,從內地輸入專才亦不是石破天驚的新政策。其實,我們建議恢復實施從內地輸入專才,已經採取了較為保守的安排,我們是先確定了勞動市場有供不應求的情況才決定實施有關計劃,並訂明計劃只適用於特定界別。須知道很多經濟體系根本沒有為聘用外地專才定下條件,香港也沒有就輸入海外人才設限。我們要避免為計劃定下過多關卡,因為這樣做會影響計劃的成效,亦會給投資者一個十分負面的印象,以為香港是一個充滿保護主義色彩的地方。

26. 我留意到議員及社會人士普遍支持或不反對實施有關計劃,只是對計劃的執行細節表示關注。在此,我感謝議員在上周的辯論及較早前保安事務委員會及人力事務委員會的會議上發表廣泛意見。我們稍後會詳細參考這些意見,訂出計劃的執行細節,並確保計劃不會影響本地畢業生及專業人士的就業機會和待遇水平,以及防止計劃被濫用。

27. 當然,我十分同意議員的看法,就是輸入專才只是應付市場在個別行業嚴重缺乏人才的輔助措施,我們必須同時培訓更多本地人才。多年以來,教育開支佔政府開支的最大比率,下年度約為百分之二十二,單是經常開支已較本年度的修訂預算增加30億元,實質增長百分之五點五,超越二○○一年的預測經濟增長。我們明白教育是一項長期投資,培訓人才也不是一朝一夕可以見到成效,我們必定會繼續投放更多資源,但同時亦會確保資源取得最高的成本效益。

28. 正因為如此,我們對本地大學過去三年能在沒有影響教育質素的情況下節省成本,深表讚賞。對於有批評指政府削減大學撥款,讓我重申,提高本地高等教育的質和量是政府的重要施政方針,我們並沒有在協定的指標以外扣減經費。相反,我們提出讓大學保留更大數額的儲備,正是希望增加大學運用資源的彈性,俾能更配合高等教育的需要。特區政府對高等教育的承擔不會減少,但我想指出,開源節流,利用政府以外的資源來應付擴大收生和其他學術計劃的需要,已是世界其他一流學府的普遍管理模式。教育統籌委員會亦提出了類似看法。

29. 根據三月發表的數字,本港的失業率微升零點二個百分點,至百分之四點五;適逢我們宣布輸入專才,於是再一次引起市民關注失業情況。我們相信這次失業數字的變動是受到農曆新年後慣常的市況影響,而一次的數字並不足以反映失業情況已經惡化。但就業專責小組會繼續密切留意本地的就業情況,積極推動培訓及視乎需要進一步擴展促進就業的措施。此外,我們預料輸入內地專才計劃可以推動僱主的業務發展,從而為本地勞工創造更多就業機會。我們會定期檢討,確保有關計劃取得預期的成效。

30. 談到人力資源,我們的另一個工作重點是確保香港的勞動人口獲得合理的權益,並得以在合理的工作環境下發揮所長。剛才教育統籌局局長已表明政府將會採取一系列措施改善政府部門外判服務的安排,一方面提高部門服務的質素,另一方面推動承辦商給予其僱員合理和貼近市場水平的工資和服務條件。我期望政府這項決定發揮帶頭作用,推動私營機構引入重視僱員權益的管理文化。

強調審慎負責

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31. 在外圍環境方面,過去一個月世界各地股票市場的波動已說明一切。美國經濟放緩固然影響香港的對外貿易,根據最新數字,本年首兩個月的貨物出口總值名義增長百分之四點二,遠低於去年的雙位數字增幅。另外,市場已變得非常敏感,美國經濟稍有風吹草動,已足以令本港股市在一個多星期內下跌超過一千點。相信各位都已留意到,個別經濟分析員已基於上述的不明朗因素調低了香港二○○一年的經濟增長預測。由於我們目前全年百分之四的經濟增長預測已顧及美國經濟放緩的因素,我們認為這個預測仍可以維持,留待五月底發表二○○一年第一季經濟報告時再作檢討。但是由於全球經濟的波動可以影響本港二○○一年的經濟表現,我們一定要作好相應的準備。

32. 我採取了較為小心謹慎的態度制定下年度的預算案,是考慮了目前及中期的經濟及財政狀況,並認為這是負責任的做法。有評論指我因為離任在即,所以這份預算案只求無過,進取不足。我卻會反過來問,我何不趁此機會,做一個人見人愛,只會派錢的「財神」,為任內最後一份預算案博取最多的掌聲?

結語

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33. 今年我提出「秉要執本,常勤精進」的主題,是希望香港社會在走過經濟衰退的深谷之後,能夠重新抖擻精神,把握未來發展的重點,自強不息,精益求精。無論是捕捉國家加入世貿的商機、提升人力資源質素,還是加強高增值服務及國際金融中心的地位,社會整體都需要同心合力,才能取得成效。我們亦會與工商各界通力合作。

34. 當了六年財政司司長,確實對這份工作產生深厚的感情。雖然我的職位常被冠以「財神」的稱號,但我始終不是中國傳說中那個法力無邊的財神爺,總得面對種種現實的限制。或許正因為這樣,我這個「財神」有時又會被打落十八層地獄,化身為「人狼」,亦不時接受議員的指責和「強迫教育」,從上周部分議員在預算案辯論中對我的嚴詞批評可見一斑。幸好,我亦曾有機會回復人身,只不過一時是「救市英雄」,一時又是「守財奴」。總括而言,無論是褒是貶,是功是過,我還是說一句:「豈能盡如人意,但求無愧於心。」

35. 對於本會議員及全港市民過去六年的包容及支持,我謹在此表示衷心謝意,並承諾在新的崗位繼續克盡己職,為市民服務。謝謝。

(註):貨幣基礎包括流通貨幣、銀行體系總結餘及外匯基金票據和債券

二○○一年四月四日(星期三)


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