立法會三題:公共財政負擔
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問題:
香港在未來十年將推展多項大型基建工程項目,當中規模最大是「明日大嶼願景」,涉及在大嶼山以東、交椅洲和喜靈洲一帶水域填海建造總面積達1 700公頃的人工島,而工程造價估算為6,240億元。另外,財政司司長早前表示,預計上個及本財政年度的政府財政赤字分別為2,576億和1,016億元,而未來四個財政年度均預期會錄得財政赤字。就此,政府可否告知本會,會否考慮以公私營合作模式成立一間特定目的公司(即special purpose vehicle),以便從資本市場及社會集資,用於推展各項基建工程項目,從而減輕公共財政負擔;如會,詳情為何;如否,原因為何?
答覆:
主席:
多謝葉劉淑儀議員提出有關推展大型基建工程項目的提問。經諮詢發展局後,我現回覆如下:
首先,我須指出,現時政府整體財政狀況是穩健的。政府的目標是綜合帳目在一段期間內達致收支平衡,根據二○二一至二二財政年度政府《財政預算案》的中期預測估算,儘管二○二一至二二年度的綜合赤字達1,016億元,但預計未來數年的綜合赤字將大幅收窄至每年在200億元之內,至二○二五至二六年度時綜合帳目將錄得盈餘。因此,我們預計綜合赤字的情況是短暫的。在中長期而言,綜合帳目會回復正數。
當然,我們亦會緊守審慎理財的原則,充分考慮各項目的理據、迫切性及成本效益等,為項目訂下緩急先後,確保我們在落實各項有利於社會發展和民生的工程項目之餘,亦有足夠財政能力維持各項開支和服務。
事實上,政府各個政策局和部門一直以來在推展基建工程的時候,會按照各自的政策目標和需要,以及個別項目的特點和要求等因素,訂定對該項目最合適的財務方案。不同的財務安排各有特點,沒有一個方案會適用於所有政府工程項目。因此,政府在制訂財務方案時,一直持有開放態度,盡量考慮不同的選項。
除了向立法會財務委員會申請撥款,透過基本工程儲備基金支付工務工程開支,政府一直有採納其他財務安排以支持不同項目發展,並鼓勵私營機構參與提供公共服務,當中已經累積相當豐富的經驗。採納這些安排不一定與政府財政有關,而是我們考慮到這些安排可以引入私營事業的效率和靈活性,加快施工和提供服務的速度,並鼓勵創新及提高生產力,改善服務質素和效率,並為市場創造更多發展機會。
其中一種較常見的公營部門與私營機構合作的模式(簡稱「公私營合作模式」)是「建造、營運及移交」。在此安排下,私營機構負責工程項目的融資,政府則批出專營權,讓私營機構按照政府指定的設施規格和服務要求,設計、建造、營運及維修有關設施。在指定專營期限屆滿後,私營機構會將有關設施的擁有權移交給政府。這類安排較適用於能夠提供足夠和穩定回報的項目,例如西區海底隧道。
過去政府亦曾以預先批出發展權模式推展大型基建項目,例如在發展沙田新市鎮時,由私營機構承擔填海費用,並在工程完成後將大部分土地交回政府興建公營房屋及其他用途,其餘部分則由私營機構保留作私人房屋項目發展。這個模式讓政府無需承擔前期工程開支,亦可借助私營機構的技術及經驗,更有效地完成工程項目。
除上述模式外,政府亦會因應個別情況,成立專門發展特定項目的公司或機構,即葉劉淑儀議員所提的special purpose vehicle(SPV)。透過引入私人市場的管理架構和專才,這種模式在財務安排及營運方面具靈活性,亦可有效回應瞬息萬變的市場環境。過去政府曾以注入股本方式設立合資公司,興建亞洲國際博覽館等基建項目。
就以葉劉淑儀議員在問題提及的「明日大嶼願景」為例,政府會秉承一貫開放態度,從而考慮不同的財務安排選項,包括成立特定目的公司(SPV)。發展局已在今年六月委聘顧問,為鄰近交椅洲約1 000公頃的人工島進行詳細的規劃及工程研究,連接人工島的優先道路和優先鐵路進行技術可行性研究,以及研究整個項目的財務安排。設立特定目的公司一般適用於政府須持續參與營運的項目,一方面可引入私人市場資金,另一方面也可提升發展項目的效率。政府在研究是否為「明日大嶼願景」等大型基建設立特定目的公司時,會通盤考慮相關因素。因此,政府顧問進行財務研究時,會詳細考慮整個基建項目內各個環節的特點、經濟價值、商業可行性、日後政府會否參與營運、造價等因素,從而為項目制訂適合的融資方案。因此,視乎研究結果,整個「明日大嶼願景」項目可能會採取多種融資方案的財務安排。
在審慎理財的大前提下,政府會持續適度及有序地推展基建工程,以改善市民的生活質素,提升香港的長遠競爭力和推動香港經濟發展。同時,政府會密切留意經濟環境的轉變,在制訂大型基建的推展策略時,繼續做好財務管理。
多謝主席。
完
2021年9月15日(星期三)
香港時間14時42分
香港時間14時42分