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以下為署理法律政策專員區義國今日(四月二十九日)在律政司及香港大學法律學院聯合舉辦的憲法研討會就《基本法》第一百五十八條的應用致辭全文:
不論在哪一個國家，只要國家機關和地區機關都可以行使憲法權力，就不免會出現權力劃分的問題。舉例來說，訴訟人可能質疑某立法機關無權制定若干法定條文。各位來自的國家，如果歷來都有劃分中央和地區權力的長遠歷史，那麼，各位必定不會對這些權力劃分的問題和解決這些問題的機制感到陌生。我很高興可以借這次研討會的機會汲取各位的經驗。
與此同時，我們必須注意到香港與其他司法管轄區憲制安排的不同之處。讓我先簡述一下香港憲制安排的若干特點。
特點
第一，中華人民共和國(中國)實行單一制，而單一制國家是統一的主權國家，地方政府的權力是由國家賦予的。全國人民代表大會(全國人大)根據《中國憲法》第三十一條成立香港特別行政區，並制定《基本法》，把行政、立法和司法權力賦予香港特區。
實行聯邦制的司法管轄區便有所不同。聯邦國家由多個州組成。在部分聯邦國家，例如澳洲和美國，個別的州會把特定權力賦予中央政府，情況與單一制國家完全相反。
第二，雖然《基本法》是關乎香港特區的法律，但它是全國性，而不是地區性法律。這種說法有兩種含意：首先，《基本法》是由全國人大所制定，其次是中國其他地區都必須遵守《基本法》。
第三，香港實行"一國兩制"。在其他國家，所屬地區通常都採用相同或類似的經濟和法律制度。香港的經濟和法律制度，卻與內地的制度截然不同。《基本法》保留了香港這些不同的制度，並賦予香港特區非常高度的自治權。《基本法》也明文規定，中央人民政府負責管理香港特區的外交事務和防務，並負責任命香港特區政府行政長官和主要官員等其他事宜。除此以外，大部分其他事宜都屬於香港的自治範圍。香港仍然奉行普通法，而適用於香港的全國性法律，必須關乎國防、外交和不屬於香港自治範圍的事務。目前，只有11條全國性法律適用於香港特區。
要探討權力劃分的問題，就必須緊記上述三項香港憲制的特點。讓我現在談一談解決這些問題的機制。《基本法》第一百五十八條是關鍵條文之一，就解釋《基本法》作出了若干規定。
第一百五十八條
首先，梅師賢爵士在去年終審法院劉港榕[1999]3 HKLRD 778一案中作出判決時指出(見第820頁)-
"一如其他涉及憲法權力劃分的例子，香港特區法院必須與中國有關機關連繫。在實行普通法制度的國家，地方法院通常會與國家憲法法庭或國家最高法院連繫。不過，內地和香港不僅是兩個不同制度，更是兩個不同的法律制度。基於"一國兩制"的原則，《基本法》第一百五十八條所規定的連繫也有所不同，因為這條條例遵照《中國憲法》第六十七條第(四)項的規定，把解釋《基本法》的普遍權力賦予全國人大常務委員會，而不是最高人民法院或國家的法院。"
我要補充一點：這項解釋權稱為立法解釋權，與訴訟程序中的司法解釋權不同。
《基本法》第一百五十八條也提及人大常委會的立法解釋權。該條第一款規定，《基本法》的解釋權屬於人大常委會。第二和三款關乎香港特區法院的權力，主要規定香港特區法院可以在審理案件時解釋《基本法》條文。不過，如果案件符合三項準則，法院就必須按照第一百五十八條第三款的規定，提請人大常委會解釋有關條文，並以該解釋為準。有關準則如下 —
(1) 條文涉及中央人民政府管理的事務或中央與香港特區的關係(下稱'範圍之外的條款')；
(2) 法院需要解釋上述條文，而有關解釋會影響到案件的判決；以及
(3) 法院的判決是不可上訴的終局判決。
香港享有高度自治權，所以符合上述第一項準則的《基本法》條文比較少，而大部分條文都可以由香港特區法院自行解釋。即使權力劃分的問題涉及解釋'範圍之外的條款'，香港特區法院也可以審理，因為原訟法庭和上訴法庭作出的判決是可以上訴的，可以按第一百五十八條所授權力自行解釋條文。不過，由於終審法院的判決不可以上訴，如果案件由終審法院審理，而有關《基本法》條文的解釋又會影響到案件判決的話，終審法院就必須提請人大常委會釋法。
除應終審法院要求作出解釋外，人大常委會也可以根據第一百五十八條第一款解釋《基本法》條文，以解決權力劃分的問題。終審法院也已確定，人大常委會有權根據這條條文解釋《基本法》所有條文。不過，除非情況極為例外，否則人大常委會應該不會行使這項解釋權，尤其不會解釋'範圍之外的條款'以外的條文。
草擬和實施第一百五十八條期間，曾經引起不少辯論，而很多人都批評條文可能會削弱香港特區的自治權。不過，我相信香港特區新憲制架構的某些要點會有助消除這些權力劃分問題的疑慮。以下我會集中討論這些要點。
高度自治
最重要的地方，就是香港享有高度自治。與其他國家大部分的地區權力機關相比，本港的行政、立法和司法機關都享有較大的權力。這表示其他地方所出現的權力劃分問題，不大可能在本港出現。從香港特區的立法、行政和司法機關所獲授予的權力便可見一斑。
(1) 立法機關
我先從立法機關談起。佳日思教授曾經指出："香港特區的立法空間非常廣濶"。《基本法》沒有列明哪些是香港特區的立法範疇。凡是《基本法》所訂屬於香港高度自治範圍的事項，都屬立法範疇。
這種情況與許多聯邦制司法管轄區的情況截然不同，後者的中央政府立法權較大，而地區的立法權受到較多限制。例如，澳洲憲法賦權澳洲聯邦，就下述多個範疇制定法例：貨幣、入境、離婚、以及與其他國家貿易和通商的事務等。雖然澳洲各省在上述大部分的範疇都共同享有立法權力，但制定的法例不能與相關的聯邦法例相扺觸。聯邦制司法管轄區這種立法權，經常引發權力劃分的問題。
自回歸以來，政府已經就一系列事項制定了180多條條例。至今為止，還沒有人以這些條例不屬於本港立法自主範圍而提出挑戰。香港特區的立法權日後也有可能受到挑戰。例如，某些制定的法例看來扺觸了在本港實施的全國性法律。如果特區立法機關制定這些法例的權力受到挑戰，可以按照我在上文所述的方式，通過解釋《基本法》來斷定權限。
與此相關的是《基本法》第十七條。該條文訂明，所有由香港特區立法機關制定的法律，必須報請人大常委會備案。如果人大常委會認為某項法律不符合《基本法》的‘範圍之外的條款’，便有權使該項法律失效。做法是由人大常委會徵詢基本法委員會後，根據上述原因發回有關法律。但回歸差不多三年以來，人大常委會從沒有這樣做過。
(2) 行政機關
香港特區在行政權方面，也享有高度自主。這表示特區的行政權受到的限制相對地小。特區政府當然無權處理國防或外交事務，但可以在中央人民政府授權下，依照《基本法》規定自行處理指定的"對外事務”。
《基本法》關於對外事務的條文，區分了特區政府可以自行簽署的協議和必須獲中央人民政府授權才可簽署的協議。對於香港特區可否在沒有中央授權的情況下行事這問題，理論上可以有不同看法。但是，一如立法權方面，牽涉這類問題的範圍較為有限。
這種情況與許多聯邦制司法管轄區的情況大不相同，後者可以產生眾多行政權劃分的問題。例如，澳洲憲法沒有提到行政權的劃分，據我了解，一般情況是行政權根據立法權行使。關於權力劃分的問題，Davis訴聯邦政府(1988)166 CLR 79一案可以作為例子，該案涉及聯邦政府行使行政權，慶祝澳洲建國200周年的問題。我們很難想像本港或內地會就慶祝中國國慶出現類似問題。
(3) 司法權
現在讓我轉到司法機關。香港特區的司法權，遠比實行權力劃分的其他司法區少出問題。在聯邦制司法管轄區，涉及省或地區的問題會由地區法院負責裁決，其他則由聯邦法院裁決。這樣可能會出現權力劃分的問題。例如，在Marbury訴Madison, I Cranch 137，2 L.Ed 60(1803)這宗具代表性案件中，美國最高法院確立了本身的對法例的司法覆核權。判決所根據的不是庭上提出的實質性問題而是法院的審判權問題。案件涉及的其中一個論據是法院根據某條成文法規有權審判案中提出的實質性問題。不過，最高法院以該條法規與憲法不相符而宣佈其無效，因此，法院不能裁斷庭上提出的實質性問題。
對比之下，本港法院除了受到香港原有法律制度和原則對法院審判權作出的限制外，對特區所有案件都有審判權。特區法院對國防、外交等國家行為無管轄權。不過，相比於其他聯邦國家的地區法院受到的限制，香港特區法院受到的限制可說是較輕微。
出現的問題
香港回歸之後，出現了一些有關《基本法》憲法權力的問題。和大家討論這些問題之前，我想扼要講述一下國旗和區旗案。我的同事布思義資深大律師昨天也曾詳細分析這宗案件。《中華人民共和國國旗法》是在香港實施的11條全國性法律之一，該法律通過一條特區的法例在香港實施。涉案一方認為這條法例並不符合《公民權利和政治權利國際公約》(《公約》)第十九條關於表達自由的規定，因此牴觸了《基本法》第三十九條有關在香港實施《公約》的規定。然而，終審法院裁定法例與《公約》和《基本法》第三十九條並無扺觸，因此沒有必要就特區以立法方式在香港實施全國性法律的權限作出裁決。
現在我想和各位談談由去年一月終審法院對居留權案的判決所引發的有關權力劃分的問題。
(1) 全國人大的立法行為
第一個問題是：香港法院可否審核全國人大及人大常委會涉及香港的立法行為是否符合《基本法》。終審法院去年一月作出裁決時指出，特區法院可審核有關行為，如發現它們扺觸《基本法》，可宣佈為無效。終審法院其後又澄清其裁決，說明法院並非質疑全國人大依據《基本法》的條文和它規定的程序所作的行為。
(2) 終審法院的解釋權
第二個問題是：終審法院可否自行解釋《基本法》其中兩項條文，抑或必須尋求人大常委會的解釋。這個問題關乎《基本法》第一百五十八條第三款是否被恰當地引用。我於上文已經解釋，如果符合三項準則的話，終審法院就必須提請人大常委會解釋。兩項有關的條文是第二十四條第二款第(三)項和第二十二條第四款。
第二十四條第二款第(三)項列明其中一類享有香港居留權的人士。終審法院裁定第二十四條第二款第(三)項並不是'範圍之外的條 款'，因此法院可自行解釋。
第二十二條第四款訂明中國其他地區的人士進入香港特區須辦理批准手續。終審法院假設該條文關乎中央與特區的關係(即是一項'範圍之外的條款')。然而，法院拒絕提請人大常委會解釋該條文，原因是該條文並不屬於有必要在案中解釋的'主要條文'。
人大常委會其後根據《基本法》第一百五十八條第一款的規定，決定上述兩項條文都須提請人大常委會解釋。首席法官後來(在劉港榕一案)提到，法院在另一宗合適的案件中，可能需要再次研究以主要條文為提請標準的做法是否恰當。
(3) 要求解釋
第三個問題是：行政長官在終審法院解釋上述兩項條文後，提請人大常委會作出解釋的做法是否合法合憲。行政長官要求釋法的理據是 －
(1) 終審法院的解釋會為香港特區帶來不能承受的壓力；
(2) 有關問題是一個原則性問題，涉及應如何解釋《基本法》；
(3) 控制內地居民進入香港，是關乎中央與香港特區關係的事宜；以及
(4) 香港特區不能自行解決有關問題。
要求釋法是極其例外的做法，我們都希望日後不再需要這樣做。特區政府堅信尋求釋法是合法合憲的做法。政府認為行政長官有憲法上的責任去執行《基本法》(第四十八條第二款)和對中央人民政府負責(第四十三條第二款)。
(4) 人大常委會的解釋權
第四個問題是：除了經終審法院根據第一百五十八條第三款提請人大常委會解釋外，人大常委會可否解釋《基本法》的條文。對於這一點，有下列三種不同的見解 －
(1) 終審法院不提請釋法，人大常委會不可解釋任何條文；
(2) 終審法院不提請釋法，人大常委會只可以解釋'範圍之外的條款'；以及
(3) 終審法院不提請釋法，人大常委會也可以解釋任何條文。
正如我較早前提到，人大常委會在解釋《基本法》的兩項條文時指出，終審法院應該提請他們解釋該兩項條文。換言之，該兩項條文同屬'範圍之外的條款'。人大常委會的解釋沒有涉及在終審法院沒有提請的情況下解釋'非範圍之外的條款'的權力。
然而，終審法院在劉港榕一案中裁定人大常委會有自主權解釋任何《基本法》條文，如果人大常委會作出解釋，將對香港法院具約束力。
結論
上述各項都是在香港回歸後出現的權力劃分問題，這些問題一直引起社會人士激烈辯論，至今仍未停止。然而，這是一個健康的現象。憲法問題向來都富爭議性，香港不能期求避免爭議，特別是在這建立新憲制架構的初期。
今天我想向大家說明一點，就是香港享有高度的行政、立法和司法權，因此我們要面對許多存在於聯邦制司法管轄區的權力劃分問題的可能性不大。再者，即使這些問題出現，也可以透過《基本法》已設定的機制來解決。
《基本法》體現了一個獨特的理想，就是容許兩個截然不同的制度在一個國家並存。至今的經驗正好表明這個理想可以實現，並正切實地實現。
完
二○○○年四月二十九日(星期六)