財經事務局局長演辭

財經事務局局長許仕仁
在東華三院的午餐會致辭

一九九七年七月二十八日（星期一）

李主席，各位東華三院歷屆主席，各位嘉賓：

很多謝貴會邀請我參加今日的午餐會。

不經不覺，香港成為中國的特別行政區已有四個星期。在各種慶祝的活動逐漸靜下來後，我們不難發現香港的一切運作，包括金融、貿易、社會秩序、文化教育等，均如常進行。在這段日子裡，香港股市每天的交投量保持平均是１８２億元。恒生指數的波幅，是七月三日開市時的加減百分之四之內。同期間東南亞的一些貨幣受到拋售壓力，影響幣值，但港元卻仍然保持穩定的匯率。那些在回歸前數年對香港的前景持悲觀偏見的人，相信正在修正他們的看法。

基本法第五章第一節有關經濟的條文，非常清楚的列明香港在一國兩制的大原則下，在財政、金融、貿易和工商業方面所享有的獨立自主。其中第１０９條更明言：香港特別行政區政府[要]提供適當的經濟和法律環境，以保持香港的國際金融中心地位。我相信這條文，以一般憲法而言，可算是很罕有的明文規定。一方面突顯金融業對香港的重要性，另一方面更把政府在這方面的政策作出最明確的保證。

眾所周知，香港經濟的成功原動力來自市埸，而政府在提供經濟及法律環境的工作上，從不偏幫或資助個別行業，而是從整體市場著眼，務求市埸得以在平等和公開的情況下自由競爭，穩健發展。剛才談及股市正常運作，港元匯價保持穩定，其中一個主要的因素就是我們有完善的管理制度，這些監管系統是清晰的、明確的，而且符合國際標準。儘管市場自由發展，會引致各類投資工具，包括股票，會在不同時間受不同人士的追捧，但我們穩定及清楚的遊戲規則卻不會因此而輕易改變。在這方面，基本上，政府是有兩個很重要的政策目標　－－　一是平衡；二是為長遠利益作打算。所以在財經領域內，我們一方面保持國際水平的監管制度，保障香港市埸的公信力，同時亦提供足夠的空間，讓市場按社會的供求情況而發展，以維持及提高香港的競爭能力。

強制性公積金

引言

將會推行的強制性公積金制度，是一個很好的例子，印證香港特別行政區政府是會繼續堅守「開放和公平競爭」這個信念。此外，推行這個制度，也是非常清楚地體現我剛才提到平衡和長遠利益的政策原則。

保障退休生活

統計數字顯示，香港特別行政區現時六十五歲及以上的人士，約佔總人口的百分之十。在二十年後，這個百分率會上升至百分之十三，而再過二十年，更會進升至百分之二十。

但在特區三百萬工作人口當中，只有少於三分之一的人士獲得退休保障。如果我們不未雨綢繆，盡快設立一個正式的退休保障制度，由僱員及僱主一同參與的話，我們的納稅人將來便要承受難以負荷的重擔。

因此，特首董建華先生在他七月一日的演辭裏，就已明確地表示，特區政府將會加速推行強制性公積金計劃。

保障制度的爭論

面對人口老化的事實，市民對退休保障的問題愈來愈關注。它不再是一個他人的問題，而實實在在是大部分人自己的切身問題。大家都客觀地認同，原則上是有需要設立一個良好的制度，保障退休生活。

但是，在制訂有關的政策過程中，政府在過去數十年一直面對重重困難，退休保障計劃遲遲未能落實，問題亦變得更加迫切。為甚麼呢？

主要原因，是一般市民大眾未能真正了解自己個人在退休保障制度內應擔當的角色：

首先，雖然人口老化是一個毋庸置疑的事實，可惜有些人並不願意在這個切身問題上分擔部分的責任，扮演應有的角色。

第二，有些人認為退休保障是社會問題，提供保障完全是政府的責任：在職人士年青時作出貢獻，促成經濟發展及社會繁榮，政府應該令他們在退休時老有所養。

第三，一般人的心理，數十年後發生的事是很遙遠的一件事。所以很自然有人會質疑為甚麼政府硬要每月把他們一部分的工資扣起，然後要等二、三十年，甚至四十年後才讓他們使用。

也有些人可能覺得自己是最精明的投資者或是最幸運的人，亦最了解自己的需要。既然如此，那又為甚麼要把自己辛苦賺來的錢被政府強制地「凍結」？也不需要政府為他們操心，等到退休時再算，或到時才叫政府幫助也不遲。

就這樣，對於香港應採取何種退休保障制度，應該怎樣減輕社會整體的負擔，多方面的爭論，持續了多年。基本上，大部分人士原則上並不反對設立退休保障制度，但在切實推行時，他們卻會提出諸多質疑，而這些質疑，對解決退休保障問題是沒有積極意義的，只會拖延制度的推行，令問題日益惡化。

經過多年討論，直至一九九五年，社會上開始就退休保障問題達至一定的共識，普遍支持設立一個強制性、私營化的退休保障制度。各界能達到這個共識，主要是由於以下幾個客觀因素：

＊　首先，社會人士已經開始真正意識到人口老化問題的嚴重性。

＊　第二，參考外國的經驗，社會人士亦明白到只有強制性私營公積金制度是實際可行，而亦是最符合香港長遠利益：

＊　世界銀行資料顯示，私營制度的投資回報普遍比公營的中央公積金制度為高。而退休計劃是一項長線投資，長期的較高回報對退休時可領取的款項有很大的幫助。

＊　另外，事實證明了在歐美國家推行的「隨收隨支」制度是不可行的。因為人口老化，在這些制度內提款的人越來越多，供款的人卻越來越少。政府只好不斷提高供款率去支付退休金，供款人的負擔變得日益沉重。「隨收隨支」制度固然對供款人不公平，長遠而言，這種制度亦會隨著供款人無力承擔而崩潰。

＊　第三，社會人士逐漸認同世界銀行的意見，接受了老年人士的保障是需要同時依賴三大「支柱」這個概念。這三大支柱是指：

(一)個人的自願性儲蓄或保險安排。

(二)由政府推行的強制性、私營及足額供款計劃。

(三)由政府管理、並由稅收支付的最低保障計劃。

而香港當前已有第一及第三支柱的安排，大部分市民都有良好的儲蓄習慣，政府亦有「綜援」計劃，為有需要的人士作出援助。將來推行「強積金」計劃後，香港便齊備了三方面的支柱。

基於上述種種理由，《強制性公積金計劃條例》亦終於一九九五年中獲立法局通過。

成立制度面對的困難

隨著主體法例獲得通過，政府便著手展開籌備有關附屬法例的工作，以便盡早落實推行強積金制度。不過，在過去一年多的研究、諮詢及法例草擬過程中，我們仍然面對不少困難。為甚麼呢？

其中一個主要原因，關乎「整體」及「個人」的不同考慮。當政府推行一個政策時，對於廣大市民來說，最重要的是對他們的個人利益有甚麼好處。但是，政府所制訂的政策未必經常能夠符合所有普羅市民的主觀期望。但作為一個負責任的政府，我們必須以社會整體的長遠利益出發；因此，我們往往需要平衡各方面的利益，而不能以單一的出發點行事。故此我們不能完全滿足任何一方面的全部的需要。

不過，縱使推行強積金的工作是如此吃力不討好，我們仍然會繼續努力，務求設計出一套最有效、最可行的制度。

爭議及矛盾

由於要平衡各界的利益，我們確實面對了不少矛盾和爭議。讓我從政策制訂和實際推行兩個層面向大家簡單地解釋一下。

從政策制訂的角度出發，我們要面對以下幾個主要的矛盾：

＊　首先是供款率：強積金供款率不能訂得太高，否則會對僱主和僱員造成沉重的負擔。但是，過低的供款率，卻又不能提供合理的退休保障。因此，我們必須在退休保障額和財政負擔之間取得平衡。

＊　其次是自由運作方面：私營制度的優點，是各服務提供者能各展所長，盡力為計劃成員提供最好的服務，作出適當的投資決定，爭取最好的回報。配合這個制度，我們必須給予業內人士足夠彈性；但與此同時，政府卻又要確保有嚴謹的監管，讓制度穩建地運作，這自然會削弱強積金計劃管理人的運作自由度。因此，我們要在兩者間求取平衡。

＊　第三是投資限制方面：穩健和回報兩者之間無可避免地存在矛盾。由於要確保強積金資產的安全，我們必須限制強積金投資風險，但這自然會對投資回報造成一定影響。兩者間的平衡，我們要作出充分考慮。

＊　最後是監管程度：大家都同意強積金必須有充分的監管，但過分監管，強積金實際上便會成為另一種中央公積金，削弱投資回報，增加運作成本，對計劃成員實在有百害而無一利。

除了上述的政策問題，在實際運作上我們亦面對很多矛盾。

＊　首先，強積金是由勞資雙方共同供款的，而勞工界及工商界的立場往往不同。政府必須在兩者間求取平衡。

＊　其次，強積金制度的推行涉及眾多金融服務行業，包括銀行業、受託人服務、基金管理、保險服務、退休金計劃執行及會計方面等等。不同的行業或公司期望得到一定的市場佔有率，也可說是很自然的事，因此，各方面利益之間，也無可避免地產生了不少矛盾。

保險業、基金業和銀行業由於運作模式不同，往往會在強積金市場內公平競爭這問題上，產生很多意見和爭論。例如：

＊　保險公司認為政府一向對提供投資保證的儲備要求太苛刻，因此它們擔心缺乏足夠的資金來與銀行業競爭，也擔憂銀行的分行網絡及顧客基礎將會奪去不少市場佔有率。

＊　保險公司也擔心基金公司會藉著基金管理上的專長與業績而佔有優勢。

＊　另一方面，基金公司則憂慮市民會在投資選擇上過於保守，傾向選取一般由保險公司所提供的投資保證產品。

＊　基金公司也恐怕銀行界索取過高的費用，來保證基金公司所提供的投資保證產品，因而削弱基金界的競爭力。

＊　銀行業方面，它們則擔憂缺乏保險業為數三萬多的銷售隊伍，來分銷其產品。基金公司也有類似的擔憂。

＊　規模較小的經營者，包括銀行、保險業則擔憂大銀行、大基金公司、大保險公司會壟斷市場。

其實，不同的業界是各有所長，可以採取積極的態度，增加彼此之間的合作，共分一杯羹。在這方面，特區政府會貫徹提供自由公平競爭的環境這個大原則，讓各界公平競爭，以及在這個龐大的市場內「大有大做，小有小做」。特區政府並無義務特別照顧某一行業的利益，也不應該偏幫任何一個行業。

事實上，金融服務各行業應充分合作，互補不足，推動強積金的發展。政府在設計強積金制度時，目標不單是要訂立一個有利競爭和運作的制度，令強積金計劃的營辦符合成本效益，政府同時有責任去確保整個制度達到相當的穩健標準，使計劃成員的利益得以保障。

落實退休保障

到現在，經過多番努力，我們籌備強積金附屬法例的工作，已經完成。整個強積金計劃的設計，是以三個原則作為目標。首先，制度要簡單易明，我們必須令僱主及僱員容易明白制度的安排。其次，制度必須有利運作，令營辦計劃符合成本效益。最後，制度必須安全可靠，足以保障計劃成員的利益。

在過去一年多的諮詢過程中，勞工界、工商界、金融界業內人士及專業團體，就這三個大原則下的推行細節提供了不少寶貴意見，而政府亦致力求取平衡，解決強積金制度的問題及矛盾。雖然部分人士未必完全滿意這些解決方法，但政府的責任及目標是清晰的：我們必須就各方面利益達致平衡，而最終的解決方法及推行的方案，亦必須保障計劃成員的利益及強積金制度的完整。

強積金制度的各項建議是經過廣泛的諮詢後才制定的。在制定這些建議的過程中，政府以至勞工界、工商界、金融服務業及其他有關團體，均花了大量的時間、心血和資源來研究和討論，使制度運作更完善和更能夠平衡各方面的利益。假若現在再有人繼續堅持在強積金制度上要滿足其單方面所有的利益，破壞目前得來不易的平衡，強積金的推行勢必延遲，而這些人亦需要對社會及我們下一代所蒙受的損失負上責任。

政府下一步計劃，是細心研究各界對附例草稿的意見，然後在短期內提交有關強積金法例的草稿給行政及立法機構，以便盡早完成立法程序。我們希望到明年底，籌備工作能大部分完成，強積金計劃亦可望於隨後正式實施。

結語

特區政府的目標，是要盡早全力推行強積金計劃。

在整個籌備過程中，我們的確曾經面對了不少困難。不過，在所有公共政策制定的過程中，無論涉及的問題有多大的爭議性，涉及有多少的利益衝突，或有關的政策對部分人士的短期利益有所影響，作為一個負責任、眼光遠大的政府，我們必須以社會的長遠整體利益為大前提，並致力平衡各方面的利益，強積金的籌備工作正好反映這一點。

我們決心，全力去做好政府所需扮演的角色，盡早落實強積金計劃。

多謝各位。

財經事務局局長許仕仁在東華三院的午餐會致辭

財經事務局局長許仕仁
在東華三院的午餐會致辭