律政司司長梁愛詩
在臨時立法會司法及
法律事務委員會特別會議上的 發言

一九九八年三月二十三日(星期一)


主席先生﹕

  我歡迎臨時立法會司法及法律事務委員會讓我可以在今天公開 解釋律政司的檢控政策。藉此機會,我會說明律政司司長作為香港 公職檢控人員所要恭籅漕丹漶M並闡述為了公眾利益﹐我是如何履 行這些職責。我亦會說明在決定檢控與否﹐我向公眾問責的程度。

  我先講檢控的決定。在律政司內,刑事檢控專員是刑事檢控科 的主管。刑事檢控專員的英文名稱有“Public”一字(“P ublic”即“公眾”的意思)。這個字正好表明一個基本真理 ─就是檢控人員必須維護香港一般市民大眾的利益。

  律政司負責檢控工作的獨立性對香港的法治和刑事司法制度至 為重要。首先﹐律政司司長在履行公職檢控人員的職責時﹐並不是 香港特區政府的僕人或工具﹐這點是關鍵所在。要確保執行刑事法 律的工作公正不阿﹐過往的律政司和現在的律政司司長都不應該受 制於政府的指令和管限﹐而且必須像司法機構一樣極力維護本身的 獨立地位。所以﹐如果有人聲稱律政司決定檢控或不檢控某人是出 於「政治動機」﹐暗示律政司在決定是否檢控或不檢控某人的時候 要聽令行事﹐這是完全不正確的。我再次強調﹐這個獨立原則對我 們的司法制度至為重要。《基本法》第六十三條也確認這項原則的 重要性﹐規定刑事檢控工作不受任何干涉。

  律政司的檢控工作絕對不受警方及其他執法機關影響。檢控當 局應該負責刑事調查工作這個概念,對我們的法律制度來說是完全 陌生的;雖然執法機關在調查過程中如認為有幫助,是有權隨時尋 求法律意見的。警方及廉政公署的職責之一,是調查刑事罪行,並 拘捕他們認為觸犯法紀的人。調查工作一旦完成,律政司會接辦案 件,展開法律程序,檢討案情,以決定應否提出檢控;如決定檢控, 便負責進行。律政司提出檢控,並非代表警方或廉政公署而作出, 也不是代表政府行事,而是代表公眾維護法治。

  這種職能上的分工,可以確保律政司能以獨立客觀的角度審核 由執法機關所調查和提交的案件,衡量搜集所得的證據,考慮提出 檢控是否符合公眾利益。

  我現在解釋作出檢控決定時要考慮的因素。前律政司在199 3年制訂的「刑事檢控政策:檢察官指引」已經列明有關的考慮因 素。刑事檢控專員在1997年9月安排將這本指引修訂更新。修 訂指引的對象是政府律師,但所有基本原則仍然維持不變。一如指 引所述,我們不一定會單憑律師所稱的表面證據,便對有關人士提 出檢控。40年前,著名的英國律政司克特黎爵士曾經指出:

「本國法例從來沒有規定──本人希望永遠也不會(有這樣的規 定)──涉嫌犯有刑事罪行的人必然遭受檢控」。

另一名前任英國律政司,Sir John Simon,曾經在下 議院說過:

「關於律政司的職責,有人建議,在所有案件中,律政司只要認為 案件具有律師所謂的‘證明有理由’,便應提出檢控;這真是無稽 之談。這種說法並不正確,而任何律政司也不會認為這是正確的。」

  因此,律政司司長有酌情決定權。在決定是否就某宗案件提出 檢控時,會考慮甚麼因素呢?

  首先,要考慮是否有充分證據證明罪行的所有要素。這是絕不 容易的判定﹐尤其是需要證明心態或意圖的罪行﹐往往很少或沒有 直接有關的證據。一般而言﹐單有表面證據並不足以支持提出檢控, 而必須有達至定罪的合理機會才應該提出檢控。因為對證據並不充 足或定罪勝數不高的案件提出檢控﹐並不符合社會公正原則﹐亦會 虛耗公帑。

  檢控人員在評估證據時﹐必須考慮證據的可接納程度、證人的 可信程度、證據有否矛盾、證人可能給予法官或陪審團的印象和被 告可能提出的抗辯理由等等。檢控人員須考慮多項因素,包括對某 受疑人可被接納的證據,對於另一位受疑人而言可能不被接納。舉 個例說,如A君在剖白書中提及B君,有關證據只可以用以指證A 君。檢控人員最終要考慮案件是否有達至定罪的合理機會。除非檢 控人員確信案件有達至定罪的合理機會﹐否則﹐為符合公眾利益和 對個人公平的原則﹐不應提出檢控。

  我所強調要有「合理定罪機會」的意思並不是指檢控人員必須 有百分百信心被告會被定罪。他只須根據手頭上的證據決定是否提 出檢控。檢控人員本人並不會會晤證人﹐不過﹐若為了進一步了解 證據內容﹐他可以會晤專家證人。檢控人員不可以在正式審訊前﹐ 進行任何形式的小型審訊來提問證人﹐因為所有審訊必須在法庭進 行﹐被告是否有罪應該由法官判決﹐如屬嚴重案件﹐則由陪審團裁 定。因為在我們的法律制度下有獨立的司法機構﹐加上檢控人員無 須百分百肯定必能入罪也可以提出檢控﹐所以在某些案件被告人被 判無罪釋放是難以避免的。

  無罪釋放的原因很多。檢控人員只能就他所獲得的資料行事。 在法庭盤問的過程中﹐證人的證據與他先前所作的證供可能不符﹐ 又或披露了一些先前未向警方披露的事情。有時候更會出現證人潛 逃的情況﹐如果是重要證人的話﹐檢控工作就會遇困難。

  如果所得的證據足以支持提出檢控,檢控人員就須要考慮另一 項準則,即一般稱為「公眾利益準則」。我再引述克特黎爵士在描 述主導原則時的說話。他說,不論證據如何充分,「有關罪行或犯 罪情況必須令檢控人員信納,提出檢控須符合公眾利益。這仍然是 主要的考慮因素」。他繼續說,「不論成功與否,必須考慮到提出 檢控對公眾士氣和社會秩序的影響,以及對公共政策的影響」。

  如何決定公眾利益準則,明顯並無一成不變的規則。不過,以 下所提是一般會考慮的因素:

* 引起犯罪的背境;

* 罪行的嚴重程度;

* 罪行的實際影響;

* 可以減輕罪責的情況;

* 檢控決定對其他人的影響;

* 如果裁定有罪,法庭會認為該項罪行有多嚴重;

* 檢控帶來的後果是否與罪行的嚴重程度,或法庭可能判處的刑 罰不相稱;

* 案發距今的時間和被告人對有關延誤的責任;

* 檢控會否對年輕或年老(可能同時身體潺弱)的犯罪者帶來不相 稱的傷害;

* 檢控會否嚴重影響被告人的身心狀況;

* 檢控次犯與檢控主謀相比擬,是否確實符合公眾利益。

  上述是檢控人員在決定提出檢控是否符合公眾利益時必須考慮 的其中一些問題。如果在權衡上述因素後,支持檢控或不檢控的論 據是各佔一半的話,檢控人員應進行檢控,將案件交由法庭裁決。

  檢控人員必須在不同檢控階段,多方面顧及公眾看法和公眾利 益。首先,在研究證據是否充分時,可能要考慮出任陪審員的某部 分公眾人士,對某些案情的看法。換言之,隨便抽選的公眾人士會 否判處罪名成立?然後,在考慮公眾利益時,檢控人員亦要評估公 眾對他們的實際期望。這並非容易的事。輿論往往來得很快,但公 眾對情況不一定可以全面掌握;因此,處事冷靜和客觀的檢控人員, 必須不為所動。

  主席先生,我現在會談到我向公眾問責的問題。我絕對明白作 為律政司司長,我須對立法機關負責,我亦經常在臨時立法會的大 會或委員會的會議上回答問題。不過,基於原則問題,我不能夠公 開解釋某宗案件不提出檢控的原因。

  檢控當局不披露檢控決定的理由是一項悠久的既定政策。19 87年3月,當時的律政司唐明治曾向立法局說明這個政策。

這項政策並不是香港所獨有。英國的律政司和刑事檢察處處長 也一直遵守同樣的政策。1992年2月,當時英國的律政司Si r Patrick Mayhew Q.C.,曾經向下議院一 個委員會解釋這項政策。他強調─

「如果某人沒有被檢控或對某人的檢控被撤銷、我們不應該把會在 檢控進行時所提出的證據向公眾展列,這是至為重要的原則。」

他補充說─

「就這問題,我的答案是,我已經研究過所作出有關的行動,確信 沒有違反既定的原則;我想我不能{想出比上述更具體或意義上更 具體的答案了。」

  這項政策不是為了方便律政司司長而制訂的。事實上,在不少 案件中,律政司司長反而希望可以自由地解釋她的理由。制訂這項 政策是要保障刑事審判制度的完整性,及維護牽涉在制度下的人士 的合法權益;以及確保在刑事審訊中,被告人的基本保障不會在司 法制度以外審查的過程中被剝奪。因為在這種審查中並沒有證據法 規則、沒有無罪推定,沒有盤問的權利,又沒有證實無合理疑點的 規定。

  我現在進一步說明假如檢控當局必須對檢控決定作出解釋所可 能出現的後果。假設檢控人員認為證據不足,沒有合理的定罪機會; 為了顯示他已經考慮所有因素和作出的決定是公正無私,檢控人員 須要公開證據的性質,說明為甚麼認為某證人不可靠或沒有說實話 等。公眾爭論可能隨之而來,公眾便會自行判定受疑人是否有罪。 在我們的制度下,只有法院才能決定被告人有罪或無罪;而被告人 在法庭內有權根據刑事審判規則,獲得公平審訊和自辯的機會。

  當檢控人員認為有足{證據和理由提出檢控,但是由於檢控有 損公眾利益而作罷,也須考慮同樣因素。舉例來說,假如他宣布有 足{證據提出檢控,但是受疑人在某一犯罪行為中祇屬小角色,罪 行比起主犯微不足道,這就等於未經審訊便宣布被告人有罪。

  主席先生,我希望已經令大家明白到一個重要原則正面臨受破 壞的危險;而這一原則的訂立不是為了方便律政司司長,只是為了 保護在刑事審判程序中的受疑人和涉案的其他人士。

  最後,各位議員都很清楚今天邀請我來出席委員會的背景。近日, 公眾與傳媒都對我在英文虎報案中決定不起訴被指稱為串謀人的胡 仙女士表示關注。有評論認為我這決定削弱了香港的法治,以及公眾 對香港法律制度的信心。

  我向各位立法會議員保証,我就英文虎報一案的決定,是完全 基於我們的刑事檢控政策,亦是絕對依從基本法第六十三條。但在 向公眾問責方面,我有雙重的困難。第一,是因應我們在不檢控的 情況下,將不公開受疑人身份或案情的指導原則,第二,因為有三 位受疑人即將上庭受審,我不可以就案件或證據作任何公開的評 論。根據我們的刑事司法制度,我們不可以對涉及審訊的事宜作任 何評論。

  我很明白公眾、傳媒及各位議員,都希望我可以將案情和証據 和盤托出。除此以外,他們都不會感到完全滿意。但我必須堅守在 不提出檢控的情況下不披露詳情的原則,亦不可對即將審議的案件 作任何評論。故此,我不能公開我決定這案件的理由,是証據不足, 還是基於公眾利益,若是後者,是甚麼的公眾利益。

  我必須強調,律政司司長主管刑事檢察決定必須絕對獨立。律 政司司長不公開不檢控的理由,無可避免會引起公眾關注。即使如 此,作為負責任的律政司司長,也不能任意提出訴,讓被告人自 己抗辯,從法庭處取個清白,因為這樣做會使被告人在審訊過程中 蒙受莫大的壓力和損害。

  我亦希望藉此機會澄清一個在傳媒和公開討論提到的問題。傳 媒和公眾人士質疑為什麼我們只檢控三個有關人士而非在案中被指 稱的全部串謀人士。這並非第一次有這類的情況出現。在被指稱的 串謀罪行中,並非全部的受疑人都一定被檢控。我在很短時間內, 已從律政司商業罪案組得悉過往有十三宗類似個案。另外,更有些 同類案件正在進行中。可以解釋這種情況的理由有多個。例如,受 疑人會成為控方証人,或受疑人不在司法管轄區,或檢控受疑人與 刑事檢控政策不符,或由於證據的性質或公眾利益的理由不予訴 等等。我們須要緊記,對某一個受疑人可接納的證據,並不一定可 用來指證另一位受疑人。根據刑事訴訟程序條例,受疑人有權知道 其涉及案件的要點。因此,如果指控A君串謀B君,就算B君不被 訴,在適當的情況下,是要將B君的身分在控罪書提及。不過, B君未必會被檢控,因為B君可能會被傳召為証人,或已去世,或 在本港司法管轄之外,或對B君的証據不足,或對B君作出檢控不 符合公眾私益。

  一如我已提及,不論我作出任何的解釋,目前傳媒及市民都不 會完全滿意的。但我希望他們耐心等候,並對我們公平公開的審訊 程序有信心。到法庭開審,大家便可以對案件及証據作個判斷。到 案件審結後,若與我們不公開被疑人與案情關係的原則不相違背, 我期望到時以律政司司長的身份發表一個聲明,澄清事實。

  我要補充,我在執行憲法賦予律政司司長的檢控工作時,不會 向外來壓力低頭。我會繼續依據法則,獨立自主地作出決定。