政制事務局局長孫明揚在臨時立法會會議席上
就「行政機關和立法機關的關 係」議案辯論致辭

一九九八年二月十一日(星期三)


主席,

首先,我要多謝剛才發言的多位議員,他們對 行政機關和立法機關的關係表達了很多精闢的意見和見 解。對於議員提出進一步改善兩者的溝通及工作關係的 建議,政府必定會慎重考慮。

其實我們要考慮這個課題,首先不離基本法,剛才 已有議員指出,《基本法》已清楚訂明行政機關和立法 機關的職能和彼此的關係。根據《基本法》第四章第二 節的規定,香港特別行政區政府是特區的行政機關,而 行政長官是特別行政區政府的首長。特別行政區政府行 使《基本法》第62條所賦予的職權,包括執行政策、 編制並提出財政預算和擬定並提出法案等。《基本法》 第64條進一步訂明,特別行政區政府必須遵守法律, 對立法會負責:執行立法會通過並已生效的法律;定期 向立法會作施政報告;答覆立法會議員的質詢;徵稅和 公共開支須經立法會批准。

另一方面,《基本法》第73條亦清楚訂明立 法會的職權,其中包括制定法律、審核和通過財政預算、 批准稅收和公共開支、對政府的工作提出質詢、就任何 有關公共利益問題進行辯論等等。

《基本法》的有關條文提供了良好的基礎,以 確保政府機關和立法機關保持緊密的溝通和工作關係。 現有的溝通渠道和合作方式是多樣化的,有正式的、也 有非正式的。其中以臨時立法會為例,臨時立法會成立 了18個事務委員會,由1997年7月1日香港特別 行政區成立至本年1月底的7個月期間,已舉行超過1 50次會議,與政府人員就各方面的政策問題和公共事 務作出討論。此外,臨時立法會議員也可對政府的各項 工作提出質詢,以及就不同的政府政策進行辯論。在臨 時立法會的會議中,議員合共提出了105條口頭問 題,615條跟進問題和275條書面問題,以及進行 了35次動議辯論,政府對有關的問題都已作出積極的 回應。

除此以外,行政長官會出席臨立會的特別會 議,答覆議員的提問。行政長官亦與議員進行不定期的 會面,聽取他們的意見。而政務司司長在每個星期都會 與臨時立法會內務委員會的正、副主席舉行會議,討論 議員的建議和他們關心的事務。另外,政府官員亦不時 會就一些特別事項(譬如財政預算案)徵詢議員的意見 和作出簡報。除了這些場合外,亦有很多非正式的渠道, 如行政長官、主要官員和行政會議成員均會出席議員所 設的每月午餐聚會,以加強彼此的溝通。政府有決心在 現行制度基礎上,令這個制度更加完善,並會根據需要 按議員的建議加以改善。

在剛才的發言中,有議員提出推行部長制的建議。 梁智鴻議員表示,除了部長制外,還有專責委員會制度 可以考慮。現在讓我先討論部長制,其他議員亦就此課 題發表了很多意見。正如曾鈺成議員所說,基本法並沒 有就部長制作出安排,我也同意基本法沒有此安排,並 不表示我們不能作出此考慮。但我們作出此考慮時,必 須十分謹慎,要知道要解決的問題是甚麼及除此方法 外,還有甚麼解決的方法。

剛才提出部長制的議員,他們心中的部長制也有不 同之處,譬如有議員提及英式部長制,是經過選舉產生 的,議員組成執政黨,在執政黨組織政府,再從當選議 員中選出部長,這明顯基於各種理由,在香港不止現在, 較長期亦不會考慮這種方式,因這基本上改變了行政主 導的安排。但在行政主導的安排下,是否進行部長制, 行政長官其實較早前接受報界訪問時已清楚表示,在現 時的政治環境下,我們認為沒有需要推行部長制。我們 現在應該依據《基本法》,因為《基本法》按循序漸進 的原則,已勾劃出未來十年特別行政區政制發展的藍 圖。我們應該根據《基本法》勾劃的藍圖,循序漸進地 發展我們現有的制度,到適當的時候再作慎重考慮下一 步應如何處理。這表示我們的制度不應該長期一成不 變;相反地,我們要不時覆檢和完善行政機關與立法機 關的溝通及工作關係,以確立雙方更密切的夥伴關係。 總括來說,政府暫時不會考慮這種方式,政府應在現行 制度基礎上,將現在的工作做得更好,為香港的整體利 益而努力。

有議員提出現有的制度,是否有不足之處,或 改善是否達到目標,其實在現有制度之下,政府在立法 機關並沒有席位,因此不能確保所提出的法例和撥款申 請必定獲得立法機關的通過。政府認為現行制度可能尚 有未臻完善之處,大有餘地作進一步的改善。但目前, 政府官員有需要積極在制定政策過程中,主動將面對有 關問題的癥結所在,及作為解決方案的初步看法,通過 一個透明度高的機制,讓議員及市民大眾有機會就有關 問題作出討論,及提出意見,以供政府在初步構想的階 段詳加考慮。市民在這個過程中,可透過不同途徑,包 括立法會的事務委員會,政府其他的常設諮詢委員會和 公開聆訊等等,向政府提出意見,議員更可在每星期在 會議席上提出有關問題,要求政府解答。通過這個機制, 向市民交代進展如何,及我們考慮的方式及大方向,對 整個透明度及問責性得以大大提高。我們期望通過這個 過程制定的政策在提交行政長官會同行政會議決定時, 已經有鞏固的民意基礎。剛才有議員疑問公務員和行政 會議工作是否順暢,我在此指出所有在報章上有關公務 員和行政會議工作上的報導是嚴重拗曲和誇張,特區首 長已在公開場合上,提出大家有不同意見是不足為奇 的,最重要的是大家就             不同的意見如何化解,溶合為大家能接受的意見。如有 關政策經過這個機制需要制訂法例或動用公帑來落實, 我們更有機會通過條例草案小組審議有關的條例草案的 過程,讓議員及市民大眾有另一次機會就法案形式再作 討論。其實這些方式大家已經耳熟能詳。政府透過現有 機制與議員及市民大眾一同討論問題,建立共識。這個 過程是公開的、透明的。政府和立法機關之間的溝通渠 道是暢通的,問責的機制是行之有效的。而事實上,政 府提交的條例草案,絕大部分都得到支持和通過。

雖然政府在立法會內沒有議席,但我們深知只 有符合公眾利益的政策才獲議員和公眾支持,而有關的 條例草案才能得到立法機關的通過。政府施政的大原 則,一向以香港市民的整體利益為依歸,若大家都以整 體市民利益為依歸,我看不到為何政府所堅持的立場和 所提的方案會和議員所提的政制和所堅守的立場,和市 民深信最好的辦事方式有甚麼不同,我們若以整體市民 利益為依歸制定政策,決定處理事情的優先次序以分配 有限的資源。我們相信議會及市民大眾是會認同政府要 按照這個原則去制定政策和立法。

當然政府不可能在所有的事情上就所有的問題與議 員持完全相同的觀點,因為大家考慮的觀點不同。政府 需要作全盤考慮,平衡各方面的利益。     有時 個人或政黨或壓力團體看某事情或考慮意見,會從個人 較狹窄的角度來看。但政府必須全盤考慮,平衡各種利 益。政府必定有充分理由並且是經過慎重的考慮,同時 亦必定會為此作出詳細的解釋,從而得到大多數市民的 認同和支持。不過政府在制訂政策的過程中,需要對問 題先作詳細的研究及考慮,才能作出適當的決定,然後 向議會及公眾作介紹及解釋。假若政府過早公開未經深 思熟慮的構思,實無補於事。

剛才有議員提到行政會議和臨時立法會的關 係。這與今日議題沒有直接關係,但既然議員提出,我 在此作出回應,根據《基本法》第54條,行政會議是 協助行政長官決策的機構。《基本法》第55條進一步 說明,行政會議的成員由行政長官從主要官員、立法會 議員和社會人士中委任。現時行政會議成員當中,有三 位是現任的臨時立法會議員。這項安排,進一步加強行 政機關與立法機關的溝通及工作關係,但這不是唯一可 供行政機關和立法機關溝通的有效渠道。這只是其中一 項有效渠道。至於有議員提及的集體負責制和保密制, 是行政會議賴以在不同問題上達致共識的兩個重要機 制,對政府的有效施政,具積極的作用。另外,政府各 政策局的人員,都利用我剛才提及的各種溝通渠道,向 議員解釋政策,徵詢意見與及爭取支持。我認為我們已 經有一個良好的基礎,政府會致力將目前的制度加強及 完善,使政府與立法機關之間的溝通渠道更加暢通及工 作關係更加緊密。

主席,我謹此陳辭。