「劏房」租務管制研究工作小組主席在記者會上介紹工作小組報告的發言全文（只有中文）
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政府一直關心居住於「劏房」的住戶的情況。
社會上有意見認為政府應對「劏房」實施租務管制，以期為「劏房」租客的權益提供更佳保障。然而，租務管制是備受爭議的課題，而決定是否實施租務管制前務須進行仔細和全面的研究。
因此，運輸及房屋局於二○二○年四月成立「劏房」租務管制研究工作小組，負責檢視本港「劏房」的現況，以及就應否對「劏房」實施租務管制和其可行方案向政府提供意見。
首先，於二○二○年底／二○二一年初，獲工作小組委託進行社會專題研究的機構（「政策二十一」）進行了一項有關香港「劏房」的全面調查。
調查涵蓋樓齡達15年或以上的所有私人住用／綜合用途樓宇。
根據調查結果，估計於二○二○年，在上述樓宇內有29 897個屋宇單位有用作住宅的「劏房」，「劏房」數目為100 943間，平均每個屋宇單位有3.38間「劏房」。居於「劏房」人士的數目估計有226 340人。
機構亦對工商大廈內的「劏房」進行了調查，估計於二○二○年，工商大廈中有6 927間用作住宅的「劏房」。
一些主要調查結果及觀察如下 —
大部分「劏房」處於樓齡達50年或以上的樓宇。超過八成處於沒有物業管理公司的樓宇。
居住面積方面，大約63%的「劏房」住戶居住於面積少於13平方米的「劏房」，人均居住面積中位數為6.6平方米。
設施方面，幾乎所有「劏房」都設有廁所和廚房（不論共用還是獨立）。大部分「劏房」均設有獨立電錶及獨立水錶。
住戶收入方面，二○二○年，「劏房」住戶的每月收入中位數為15,000元，低於二○二○年第四季的全港中位數的33,000元。
居住年期方面，大約56%的「劏房」住戶在現時的「劏房」已居住超過兩年。大約一半「劏房」住戶已申請公屋，另外約一半則無。
租賃安排方面，超過85%的「劏房」住戶有簽立書面租約，但租約內容未必「完整」。在有簽立租約的住戶當中，大約60%的租約訂明租期為一年以上至兩年，而只有10%的租期超過兩年。
租金方面，「劏房」月租中位數為4,800元，每平方米月租中位數為417元。相比之下，二○二○年十一月，新界區及九龍區內少於40平方米的住宅單位的平均月租分別為每平方米301元及368元。
「劏房」住戶的月入當中，大約三分之一用作繳交租金。
水電費方面，大部分「劏房」住戶除了繳交月租外，還要另行支付水電費，當中大部分住戶所要繳交的水電費乃按照用量計算。就此，水電費的中位數為每度水13元及每度電1.5元。
租金調整方面，在租金曾被調整的住戶當中，75.6%的租金在對上一次租金調整時被上調，而上調幅度的中位數為7%。大約7.0%的住戶的租金在對上一次租金調整時獲下調，而下調幅度的中位數為5%。
工作小組曾審視香港過往曾經實施的租務管制。
香港過往曾經實施不同形式的租務管制。租金管制於一九二一年首次在香港實施，跟着於不同時間因應當時房屋短缺及租金上升的問題而多次透過法例實施租金管制及／或租住權保障。然而，大部分管制措施只屬暫時。
近年，隨着租金管制和租住權保障先後於一九九八年及二○○四年被廢除，現時，《業主與租客（綜合）條例》第IV部並不管制住宅租賃的租金加幅，也不賦予租客續租權的保障。
除了香港外，工作小組亦檢視了不同海外司法管轄區實施租務管制的措施和經驗。
總體而言，現時，英國和澳洲一般沒有實行租金管制。
至於有實行租金管制的國家或地區，例如德國、荷蘭、紐約市和三藩市，均通過控制租金水平或限制加租幅度來實施租金管制。
同時，租住權保障是眾多海外司法管轄區主要的租客保障措施。總的來說，在大多數受檢視的海外司法管轄區中，除非符合某些限制條件，否則業主不能驅逐租客。
工作小組委託學者進行經濟專題研究，審視國際間有關租務管制的實證研究，以及評估香港實施「劏房」租務管制在各個方面可能產生的影響。
很多經濟學家均對租務管制的成效有所保留，例如租務管制可能令受管制房屋的供應減少、業主可能會減少保養單位，或租務管制旨在協助的人士只能得享部分益處。
但工作小組委聘的經濟學者認為，考慮到房屋是必需品，而弱勢社群在私人租務市場的選擇幾乎就只有「劏房」，「劏房」在價格方面沒有彈性可言。由於「劏房」市場有欠完善，對「劏房」實施租金管制並不違反自由市場原則。倘若「劏房」租務市場從一開始已是「不公正」和「不公平」，政府便應出手干預。
經濟學者預期，除非管制幅度很大，否則租金管制不會即時令「劏房」供應減少，因為把「劏房」還原成普通單位的成本不菲。
工作小組委聘的法律團隊也認為，由於現時「劏房」業主已投放資本把單位改裝成「劏房」，而不少業主得享相對較高的回報，因此大部分「劏房」業主都應能接受某種程度的租務管制。
經濟學者亦認為，雖然任何形式的租金管制都會產生副作用，但可藉着小心設計租務管制機制而得以緩解。
工作小組委聘的法律團隊認為，如要在香港實施租務管制，便要透過立法進行。
考慮到香港「劏房」租務市場的特徵，法律團隊提出採用立法管制手段時應當考慮以下事項 —
（一）「劏房」「合法化」
很多「劏房」的營運都在某些方面沒有完全符合法例，如對「劏房」，特別是未有完全遵守所有法例規定的「劏房」，實施租務管制，可能向公眾發出錯誤信息，令公眾以為政府正把「劏房」「合法化」。
因此，政府必須向公眾傳達清楚的信息：實施任何「劏房」租務管制措施不會影響相關當局按照現行法例採取執法行動。
（二）租務管制引致不符原意的後果
租務管制措施雖是出於善意，但往往會產生連串不符原意的後果，對措施旨在協助的部分租客不利，例如在租住權保障的限制下，業主將揀選租客，令收入不穩定的租客難以覓得居所。
另一個常見後果，是令業主無心維持其單位的質素。租務管制也會促使業主尋找方法抵銷租務管制措施所帶來的衝擊，例如一開始便收取較高租金、向租客索取更大筆按金、要求租客支付各類附加款項、濫收若干與租契有關的款項，以及更改租賃條款，使之不受限於任何形式的租務管制。
但對於租金管制可能引發「劏房」租金在短期內急升，法律團隊認為「凍結租金」並非可行的對策，因為很多「劏房」租客所訂立的可能是按月定期租賃。一旦收到任何風聲政府會凍結租金，這些業主便可迅速給予一個月通知而大幅加租。再者，就口頭租賃或在租金中包括其他費用（例如公用設施收費及「匙金」）的租賃而言，將難以釐定所應凍結的租金水平。
（三）法律挑戰：減損擁有人的財產權
儘管香港過往曾實施較嚴厲的租務管制，但《香港人權法案條例》已自一九九一年六月八日起在香港生效。自一九九七年七月一日起，《基本法》亦為私有財產權提供憲制保障。
法律團隊認為，在擁有人得到土地後，就租賃或土地使用施加的任何新限制都可能被視作侵犯和減損擁有人的財產權。這些限制除非能夠通過「相稱性」驗證標準，否則可能被裁定為違憲。
總的而言，法律團隊認為租務管制措施愈嚴苛，法庭認為該等措施違憲或不合理的風險便愈高。
（四）分租和特許
法律團隊指出，分租和特許或會影響「劏房」租務管制的成效。
香港「劏房」分租情況普遍。當源頭租契期滿或被終止時，該「劏房」的分租契亦會告終。
理論上，只規管「劏房」分租契而不規管源頭租契，可能會減低租務管制措施為租客帶來保障的成效。然而，源頭租契的規模、商業目的和條款往往可能截然不同。此外，這個做法亦有法律方面的問題。所以，將來的租務管制必須加入措施，處理分租所引致的問題。
另一方面，為了避開以「租契」為基礎的法例管制，「劏房」經營者很可能會刻意選擇與「劏房」佔用人訂立「特許協議」而非「租契」。不過，法律團隊認為，「劏房」經營者要避過法律及法庭的監督並不容易，因為法庭決定一份協議是否租契時，將審視協議的實質而非其標籤。
（五）施加「宜居」和「維修」責任的困難
除了在租契生效時須符合「適宜居住」的條件，及除非雙方立約同意之外，普通法並沒有向業主施加須持續維修處所的責任。
如需要向業主施加某種強制性的維修責任，要制訂全面客觀的合規標準也絕不容易。
事實上，住宅是否處於「可租用」或「適宜居住」的狀況，可以是相對和主觀的。「劏房」的居住環境也可能有很大差異。
法律團隊建議，如要向業主施加維修責任，法律便應明確列出所要保養的「項目」，也應要求租客在合理情況下容許業主進入處所進行維修。
（六）以「市值租金」規管「劏房」租金的困難
二○○四年七月九日以前，住宅租賃的租客獲租住權保障，只要租客願意繳付「市值租金」，業主便須與租客續租。
實際上，要確定個別「劏房」的「市值租金」將更為複雜，因為「市值租金」會隨着多項因素而改變。
加上「劏房」數量龐大，如在有爭議時交由土地審裁處裁定「劏房」的「市值租金」，將涉及巨大開支，亦欠缺效率。
此外，由於目前缺乏「劏房」市場租金的數據，這種租金規管方法至少在短期內並不可行。
再者，這個方法對財政資源有限的「劏房」租客來說亦相當昂貴。
綜合以上所述，工作小組認為，在探討應否在香港實施「劏房」租務管制以及考慮可行選項時，應當考慮下列各項重要指導原則 —
一、因應《基本法》明文保障私有財產權，將來的「劏房」租務管制措施不可在賦予租客社會利益之餘超乎比例地侵犯擁有人的財產權，否則法院可能裁定這些措施違反《基本法》。
二、儘管不少「劏房」的居住環境有欠理想，但在社會上尚未有充足公營房屋和過渡性房屋供應以滿足低收入人士和家庭的住屋需求之前，「劏房」確能為部分低收入人士和家庭提供基本住處。
工作小組的目標是研究應否在香港實施「劏房」租務管制，而不是取締「劏房」。縱然如此，「劏房」應繼續受到各項相關法例規管，以確保符合建築物安全、消防安全、衞生等要求。
三、正如運輸及房屋局於二○一四年十二月發表的《長遠房屋策略》以及工作小組三份專題研究報告指出，租務管制措施可能產生連串不符原意的後果，當中部分更可能對措施原本旨在保障的租客不利。將來的租務管制措施應盡可能減少這些不符原意的後果。
四、正如剛才提到，現時，在「劏房」市場內，分租情況相當普遍。當源頭租契期滿或被終止時，該「劏房」的分租契亦會告終。這會令執行租務管制措施遇到困難。
但完全禁止把「劏房」分租（即強制要求所有「劏房」的租契由「劏房」所在單位的註冊擁有人與「最終」租客簽立）的極端措施並不可行。在並不完全掌握市場上以分租形式出租的「劏房」的準確數據的情況下，採取上述措施的風險甚高，可能會對「劏房」租務市場造成根本上的干擾，導致「劏房」供應大幅減少。
日後如實施「劏房」租務管制，應加入措施以解決分租所帶來的問題。
五、如要引入「劏房」租務管制，政府應考慮採納具更充分法律基礎、相對容易施行、可迅速實施及能夠切實保障「劏房」租客的管制措施。
綜合過去多個月的研究，工作小組原則上認為政府應對「劏房」實施適當的租務管制，以保障基層「劏房」租客的權益。
工作小組建議透過立法方式制訂「劏房」租務管制措施，即在《業主與租客（綜合）條例》內新增專為「劏房」租務管制而設的部分。
就規管範圍方面，工作小組留意到，「劏房」除了存在於住宅大廈外，亦存在於工商大廈或例如寮屋和「天台屋」等臨時構築物。
這類「劏房」可能涉及非法使用土地及／或僭建物。若然對這類「劏房」執行租務管制，可能會發放錯誤信息，令公眾以為政府把這類「劏房」「合法化」。
但工作小組理解到，居於這類「劏房」的租客亦須得享租賃保障。公眾、關注團體和立法會議員亦普遍認為「劏房」租務管制應涵蓋例如工廈內的「劏房」。
因此，工作小組建議，規管的範圍應相對廣泛，盡可能涵蓋各類「劏房」，以致更多「劏房」租客能受惠。
此外，鑒於租務管制應聚焦於用作住宅的「劏房」，加上管制的目的並非規管不涉及實際佔用人的租賃，因此工作小組建議規管範圍應限於作自佔用途的「劏房」住宅租賃（下稱「受規管租賃」）。
工作小組認為，一份清楚列出業主與租客的權利和責任的書面租約，對於向「劏房」租客提供更佳保障至關重要。
就此，工作小組建議制訂載有下列強制性條款的「標準租約」：
受規管租賃的租期將固定為兩年。租金於租期內不得上調，但業主與租客可協定減租；
只有租客有權藉給予業主一個月通知而於租期首12個月過後終止租約；
租客須向業主支付租金、按金（金額固定為相等於兩個月租金），並須向業主補還經業主攤分的水電費用（如有），亦須向業主支付因租客違反租約任何條款而產生的款項（如有），但除此以外，租客無須向業主支付任何其他款項；
假如「劏房」不設有由電力公司或水務署安裝的獨立電錶或水錶，則業主要求租客補還水電費時，須向租客提供相關帳單的副本以及明細表，以顯示與單位內其他租客攤分該等費用的詳情；
所有租客須付的經攤分費用的總和不得超逾相關水電費帳單所收取的款額；
上述安排亦應涵蓋由業主提供並供同一單位內所有租客共用的其他服務的費用，例如煤氣／石油氣、電訊和無線網絡（WiFi）服務；
業主須維持物業內部的狀況，亦須維持物業內的供水、供電、供應熱水、衞生和空調（如有）裝置的正常運作；
租客不得將物業分租；
業主須於指明期限內向租客退還按金，即租約期滿或提早終止且租客把處所交回業主之時起計一段指明期間（例如七日內），或業主向租客追討因租客違反租約任何條款而產生的款項得到清償之時起計一段指明期間（例如七日內），以較遲者為準；
業主須於簽立租約後一個月內向差餉物業估價署提交受規管租賃的資料；及
租約及其複本的印花稅將全數由業主承擔。
工作小組建議政府應強制規定「劏房」業主與租客簽立包含上述強制性條款的書面租約。
假如雙方起初未有訂立書面租約，則根據日後法例，租客應有權隨時要求業主於指明期間（例如28日內）將一份經由業主簽署的書面租約送交租客。
假如業主不照辦，則租客可暫緩繳付一個月或以上的租金，直至業主履行這項規定為止。
為收阻嚇作用，工作小組建議規定假如受規管租賃的業主：
（a）要求租客支付不屬於租金、按金、經業主攤分的公用設施費用補還款項（如有）或因租客違反租約而產生的款項（如有）的任何款項；或
（b）在單位內所有租客須付的經攤分款項的總和超逾相關帳單所收取的金額的情況下，要求租客補還公用設施費用，則該業主即屬犯罪，並可處以懲罰。
在《業主與租客（綜合）條例》第IV部下其他適用於住宅租賃的現行罪行和罰則，亦應適用於受規管租賃。
在租住權保障方面，工作小組建議，根據日後法例，租期固定為兩年的受規管租賃的租客應有權續租一次，從而得享為期四年的租住權保障。
四年後，業主與租客可自由商議和訂立新租賃，並協定租金水平。該租賃將成為新的受規管租賃，業主將須依法向租客提供另外四年的租住權保障。
工作小組留意到，部分「劏房」業主關注他們將不得不容忍「劣質租客」。
工作小組建議日後的租務管制法例應訂明受規管租賃的業主可沒收租賃權的情況，例如：租客欠租，租客使用物業作不道德或非法用途，租客對業主或任何其他人造成不必要的煩擾或不便，又或租客將物業分租。
為保護「劏房」租客免遭業主任意加租以及減輕租客的租金負擔，工作小組建議，對續租時的租金加幅設置上限。
至於如何釐定該上限，工作小組曾探討不同方案，包括參考各項物價或租金指數。經小心考慮後，工作小組建議，續租時的租金加幅不得超逾（一）差餉物業估價署發布的私人住宅租金指數（所有類別）於相關期間的百分率改變；或（二）15%，以較低者為準。
假如上述租金指數的相關改變為負數，則續租時的租金須至少作出相同百分率的下調。
工作小組留意到，有建議認為政府應規管租賃的「起始租金」，以防止「劏房」業主大幅加租以圖抗衡續租時的加租限制。
工作小組認為，制定既客觀且易於施行的機制以公平地決定業主可收取的最高起始租金並不可行，因為全港現時估計有超過100 000間「劏房」，特徵各有不同，而決定起始租金時理應考慮每間「劏房」的特徵。
就此，工作小組留意到個別「劏房」的租金水平受眾多因素影響，而即使位於同一單位內，各間「劏房」的租金水平亦會因應一籃子因素而有所分別。
以行政手段為全港每一間「劏房」重新訂定起始租金除了涉及高昂的行政費用和沉重的行政負擔外，更會無可避免地引發大量業主與租客之間的糾紛。
雖然「劏房」分租情況普遍，或影響租務管制措施的成效，但工作小組認為，設立租務管制機制的目的並非令租賃架構內的所有租契均受制於租務管制，亦非禁止分租，因為這將嚴重干擾「劏房」市場，及令「劏房」供應減少。
因應分租帶來的問題，工作小組建議日後的「劏房」租務管制機制須加入適當措施，令受影響的相關租客的權益獲適當保障。
可考慮的方案之一，是規定源頭出租人在終止源頭租契及收回處所時須給予受影響的「劏房」租客較長的通知期（例如60日），讓他們有足夠時間另覓居所。
執法方面，為確保建議中的租務管制措施得以有效施行，工作小組建議政府應向差餉物業估價署提供更多資源，讓署方能夠協助公眾認識新的規管機制；處理查詢；就租賃事宜提供諮詢和調解服務；在新法例生效後收集、整理、分析和定期發布「劏房」租金資料；以及採取適當的執法行動。
與此同時，政府亦應為土地審裁處和相關法庭提供更多資源，以加快審理因實施建議中的租務管制措施而引發的相關糾紛。
此外，工作小組亦建議政府實施若干行政措施，包括考慮委託非政府機構設立和管理「劏房」租金資訊平台，並委託該機構安排在地區舉行簡介會及為「劏房」業主和租客提供所需支援。
工作小組亦建議地產代理監管局發出指引和良好實務守則，以協助地產代理在新法例生效後處理「劏房」租賃事宜。
工作小組知道，有人士或團體建議政府成立專責機構處理強制「劏房」註冊，並實施發牌制度，以期取締未有完全遵守相關規管要求的「劏房」。
工作小組明白，該等建議有助改善「劏房」的一般狀況。然而，相關的合規費用可能相當高昂，而部分「劏房」營運者可能藉加租而把費用轉嫁給租客、非法經營、把「劏房」閒置，甚或索性把「劏房」還原成一般住宅和退出「劏房」市場。
考慮到這些可能出現的情況，加上目前尚未有充足公營房屋和過渡性房屋足以滿足低收入家庭的住屋需求，工作小組認為較審慎的做法是在建議的租務管制措施推行一段時間之後先審視其成效，並在有需要時由政府再作考慮。
雖然工作小組的焦點在於租務管制問題，但工作小組成員亦與公眾一樣，對「劏房」的衞生狀況及消防與建築物安全深表關注。
工作小組雖然同意，實施「劏房」發牌制度和取締未能完全符合監管規定的「劏房」並非即時可行的選項，但建議政府採取步驟改善「劏房」的居住狀況。
例如製備和頒布單位分間指引，協助業主明瞭關於建築物和消防安全等事項的監管規定以及如何提供較優質的「劏房」，以期提升「劏房」的合規程度，並為「劏房」租客提供較佳的居住環境。
此外，工作小組建議政府可考慮要求「劏房」業主為每間「劏房」提供獨立煙霧探測器、小型手提式滅火筒和滅火毯，以提高「劏房」的消防安全。
工作小組認為，建議中的租務管制措施如獲採納，將在一定程度上為「劏房」租客提供所需要的保障。
然而，解決「劏房」問題的根本方法，是持續增加土地和房屋供應。就此，工作小組促請政府繼續與社會各持份者緊密合作，增加土地供應和加快興建公營房屋。
工作小組亦歡迎政府致力推動過渡性房屋發展，包括實施先導計劃，資助非政府機構租用入住率偏低的酒店和賓館內合適的房間作過渡性房屋，以供有需要的家庭入住。
工作小組希望建議中的「劏房」租務管制盡快實施，令「劏房」租客能早日受惠。
完
2021年3月31日（星期三）
香港時間20時58分
香港時間20時58分