公共財政

赤字預算

164.　香港是開放型經濟體，稅基亦較狹窄，政府收入容易受經濟情況影響。與此同時，人口高齡化對公共開支構成壓力。儘管我對香港的根本優勢和長遠前景極具信心，但面對經濟下行及上述挑戰，處理公共財政必須格外審慎。

165.　財政儲備是多年來經濟發展及市民辛勤努力累積所得，讓我們有能力在經濟下行時推出赤字預算，透過逆周期措施支持經濟，紓減民困。過去一年，我們為應對疫情和紓困而大幅增加開支，兩年間財政儲備從相等於二十三個月政府開支的水平，顯著下降至十三個月。

166.　我預期下一財政年度雖然收入有所改善，但由於推出逆周期財政措施，加上經常開支持續上升，財政赤字為一千零十六億元，相等於本地生產總值百分之三點六。換言之，香港經過十五年來錄得盈餘之後，將會連年出現赤字。經營帳目在中期財政預測期間五年均會錄得赤字，二零二一／二二年度的經營赤字超過一千四百億元，主要是逆周期措施所致。其餘四年的經營赤字則介乎二百二十四億至四百零七億元。綜合帳目預計亦會連續四年錄得赤字。而上述預測並未計及政府未來可能推出的退稅及紓緩措施。

167.　赤字的主要成因是政府開支增長較收入增長快，當中尤以經常開支為甚。政府的經常開支由一九九七／九八年度約一千五百億元增加至二零二零／二一年度約四千七百億元，增幅超過兩倍。近年政府開支顯著增加，固然有助提升服務及投資未來，但正如我在去年預算案已強調，政府開支必須進入整固期，而長遠財政承擔亦必須與收入增長相適應。

168.　今年的預算案有幾項舉措對新財政年度和中期財政預測均有影響，我希望向市民解釋說明。

169.　為善用財政儲備爭取更佳回報，以應付未來需要，政府在二零一六年設立未來基金，進行較長期的投資，為期十年。未來基金的投資收益是公共財政資源的一部分，至今已累積接近一千億元。政府一直有披露未來基金的回報率，但按照現金記帳方式，這些尚未回撥的投資收益仍未反映在政府帳目中。我會從二零二一／二二年度開始，陸續在經營帳目中反映未來基金累計的投資收益，首年回撥二百五十億元。

170.　此外，今年的財政預算也包括了二零二一／二二年度從房屋儲備金回撥的二百三十億元，以及剛才提及擴大「政府綠色債券計劃」所得的每年約三百五十億元。發行綠色債券所得，會為基本工程儲備基金下的綠色項目提供資金，但不會用於經營開支，無損公共財政紀律。發債最終必須償還本金及利息，並不能充實我們實質的財政資源。不過，增發綠色債券融資符合要求的項目，確實可以紓緩政府以現有資源，承付資本性支出的財政壓力，在目前低息環境中是合理恰當的做法，同時也有利於香港債券市場的發展。

171.　回撥未來基金投資收益和房屋儲備金，以及增發綠色債券，令我們即使面對未來數年的赤字預算，財政儲備仍可維持在相對穩健的水平，增強外界對香港財政實力的信心，有利於維持金融穩定。然而，長遠而言，要維持穩健的公共財政，關鍵始終在於量入為出，確保開支增長與經濟增長率相適應。面對財赤的挑戰，我們既要節流也須開源。

節省開支

172.　今年的預算案繼續推出一系列措施，支援市民及企業。過去一年香港經濟受疫情打擊，社會各界普遍受到不同程度的影響，其中尤以基層為甚。為了保障民生，維持信心，即使面對財赤，我仍然決定不削減影響民生的開支，尤其是用於教育、社會福利和衞生這三個政策範疇的資源。在二零二一／二二年度，這三個政策範疇的經常開支預算合共三千零二十三億元，佔政府總經常開支預算百分之五十八，相對二零一七／一八年度的二千零八十二億元，增加百分之四十五。

173.　政府會從自身做起，通過節流加強公共財政紀律。二零二一／二二年度，政府將落實公務員編制零增長。此外，政府會實施節流計劃，在不影響民生開支的前提下，所有政策局及部門須壓縮本身的開支，目標是在二零二二／二三年度把經常開支撥款減少百分之一，預計可節省約三十九億元。百分之一的經常開支節流指標看似不高，但由於與薪酬相關的開支佔政府部門經常開支約六成，壓縮的空間很有限，所以節省主要來自餘下的四成，包括一般開支及資助金等主要類別。所有部門均要認真檢視、調整優次和提高效率，積少成多才能達標，而又不影響日常運作及公共服務。

增加收入

174.　我在去年的財政預算案指出，香港必須保持經濟發展與活力，並尋找新的增長點以提高收入。剛才我已經闡述了香港經濟的長遠定位，以及重點產業的發展策略，長遠而言均有助增加政府收入。

175.　去年我亦提及需要考慮新的收入來源或調整稅率，並逐步縮減一次性寬免措施的規模。雖然調升現有稅率可以短期達到增加收入的目的，但我們須小心選取。

176.　我們充分考慮對證券市場和國際競爭力的影響後，決定提交法案調整股票印花稅稅率，由現時買賣雙方按交易金額各付百分之零點一，提高至百分之零點一三。政府將繼續全力推行各項發展證券市場的措施，將香港的金融業發展至更高的台階。

177.　受當前的經濟環境及疫情影響，企業和市民普遍仍面對相當的財政壓力。我認為目前不適宜調整作為政府主要收入來源的利得稅及薪俸稅稅率。不過，政府會持續審視，在適當時作出調整。

178.　我在諮詢期間收到不少開徵新稅項的建議。要引入新稅項，須通盤考慮，小心推敲，以及認真聆聽社會的意見。目前我們聚焦抗疫和重振經濟，並不具備條件引入新稅項。但我們會進行相關研究及準備工作，於適當時開展深入討論，就開徵新稅項尋求共識，以增加收入。

國際稅務合作

179.　經濟合作與發展組織（經合組織）正為應對侵蝕稅基及轉移利潤而制訂新方案（Base Erosion and Profit Shifting 2.0，英文簡稱「BEPS 2.0」），包括引入全球最低稅率及數碼稅。BEPS 2.0諮詢小組已在去年中展開工作，政府亦同時諮詢商界持份者的意見，考慮方案對香港的預期影響，制訂應對措施。考慮了諮詢小組的初步意見，我簡單闡述政府的應對方向，讓商界及早掌握及準備。首先，作為國際金融和商貿中心，香港會積極根據國際共識落實BEPS 2.0。第二，由於BEPS 2.0主要針對大型跨國企業，我們在制訂應對措施時會盡可能避免影響香港的中小企，並致力維持香港稅制簡單、明確和公平的優勢。第三，我們在保障本港徵稅權的同時，會盡量減低受影響企業的合規負擔。第四，我們會繼續致力改善香港的營商環境和競爭力，吸引跨國企業集團在港投資營運。當經合組織落實方案後，諮詢小組會向我提交報告，建議具體應對措施。

差餉制度

180.　差餉制度自一九九五年以來未有重大改變，為確保與時並進，我已要求財庫局和差餉物業估價署檢討是否有優化空間，包括應否引入累進差餉制度及為自住物業提供恆常寬減。此外，我們也會考慮把繳納差餉的主要法律責任由物業的使用人轉移至業主，反映業主須為其物業負有最終責任。政府會就應否及如何修改差餉制度，諮詢立法會相關事務委員會的意見。

（待續）

完

2021年2月24日（星期三）
香港時間12時44分