立法會:勞工及福利局局長就「設立全民退休保障制度」議案總結發言(只有中文)
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  以下是勞工及福利局局長羅致光博士今日(七月六日)在立法會會議上就「設立全民退休保障制度」議案的總結發言:

主席:

  我再次感謝提出這個議案的梁國雄議員,以及提出修正案的梁志祥議員、郭偉强議員和楊岳橋議員。今次議案有差不多一半議員發言,全部有34位,足見退休保障這重要的議題在社會上的重要性。其實以前我就着這個議題寫了大約二萬多字。不過,主席,不用擔心,我不會將那二萬字讀出來。我現在只會重點回應議員的發言。

  不過,首先我想回應──特別是陸頌雄議員提出了──我相信在討論中最重要的討論,就是原則的問題,退休保障是權利,甚至你可以說全民都可以獲得退休保障是權利,我是同意的。不過,全民退休保障不等於「全民式」退休金。保障是權利,退休金是福利,就好像社會保障是受到我們法津的保障,是我們的權利,但不等於我們要向每一個人派發綜援(綜合社會保障援助)。

  在優化退休保障制度的策略方面,在開始的時候我已提到,要從數個支柱的角度去看,最重要去看的是,我們如果要推出任何政策前,都必須小心考慮政策的目標。我留意到不少發言支持推行「全民式」劃一退休金的議員,最關注的仍是如何協助貧窮長者。在改善長者貧窮情況這一方面,政府與這些議員的目標是一致。當然,就為達到這個目標而應採用的策略方面,我不能否認政府與部分議員的看法未必相同。

  正如我的開場發言指出,香港現時採用世界銀行倡議的多支柱退休保障制度,而多層社會保障制度正正是退休保障制度下的零支柱。現時香港約120萬名65歲或以上的長者人口中,約87萬人—即大約百分之七十二—受惠於社會保障制度下的公共福利金或綜援。其中,領取公共福利金計劃下的長者生活津貼有約45萬人;而綜援計劃則為逾14萬名有更逼切經濟需要的長者提供安全網,單身年老個案在綜援計劃中,平均金額超過6,000元,而個別有需要長者的援助金額可超過10,000元。

  無論各位議員對退休保障的立場為何,我相信大家都同意現行的社會保障制度對有經濟需要的長者發揮重要的退休保障功能。數據顯示,須經濟審查的綜援計劃和長者生活津貼能有效紓緩長者貧窮的情況。根據《2015年香港貧窮情況報告》,在政府的恆常現金政策介入後,貧窮長者人口減少15萬,其中上述兩項措施合共讓超過14萬名長者脫貧,把長者貧窮率大大降低14個百分點,而長者生活津貼更是最有效處理長者貧窮的恆常現金政策,其成效遠高於毋須經濟審查的津貼,例如屬「全民」性質的高齡津貼,即俗稱「生果金」。

  正正因為現行的社會保障制度,尤其是長者生活津貼,有效紓緩長者貧窮的情況,所以政府決定優化長者生活津貼,以進一步加強津貼的退休保障功能。亦正正因為考慮到須經濟審查措施比「全民」性質的措施更能有效扶貧,我們認為實在難有充分理據支持另行增設一個會惠及富裕或中產長者的「全民式」退休金計劃,而不強化現行有利扶貧的政策去加強有需要長者的退休保障。事實上,如採用「全民式」計劃,超過八成的額外資源,即從各個方案取得的資源中,超過八成會用於相對沒有需要的長者身上,指的是甚麼呢?是指那些今天連「生果金」都沒有領取的,又或是只領取「生果金」的人身上,只有剩下百分之十八的資源給予較貧窮的長者。

  為達到紓緩長者貧窮情況的目標,二零一七年《施政報告》提出政府會從兩方面優化長者生活津貼──剛才亦有議員提出──即放寬現行津貼(現時每月2,565元)的資產上限以惠及更多有經濟需要長者;以及增加一層高額援助,向合資格領取津貼的較有經濟需要長者提供每人每月3,435元的高額津貼,這個希望在明年年中可以實行。

  隨着立法會於五月中通過《2017年撥款條例草案》,社會福利署(社署)已按《施政報告》的建議放寬長者生活津貼的資產限額,並追溯至二○一七年五月一日。至於高額長者生活津貼,正如剛才所說,因需要修改電腦程序,所以希望在明年年中實施,而其生效日期亦會追溯至二○一七年五月一日。上述兩項長者生活津貼的優化措施全面落實後首年預計惠及約50萬名長者,長者生活津貼的覆蓋率將由百分之三十七增至百分之四十七。所以我希望──尤其是聽到剛才議員的討論──大家不要說這個長者生活津貼有標籤,大家不要加上標籤,令長者卻步不去申請長者生活津貼,更不要──正如有些議員所說──驚嚇長者,指申請可能會被控告。我希望大家作為議員,避免驚嚇長者。如果將長者生活津貼連同綜援、以及高齡津貼和傷殘津貼,社會保障支柱的覆蓋率為近約91萬名長者,佔百分之七十四,即大約四分之三的長者。

  修訂議案裏提及有個別議員就公共福利金計劃提出建議,例如向所有65歲或以上的長者發放高齡津貼、把長者生活津貼擴展至廣東和福建、讓領取傷殘津貼的長者同時領取長者生活津貼等。公共福利金計劃下的各項津貼都有不同的目的和設計,以應付其不同受惠對象的需要及情況。由於各項津貼都屬無須供款的性質,政府在作出任何改動前,都會特別小心考慮,確保社會保障制度財政上持續可行,並平衡不同方面的公共開支,包括醫療、教育等。政府會繼續透過公共福利金計劃向有特別需要的人士提供支援。其中,社會福利署繼續會籌備在二○一八至一九財政年度初期推出福建計劃,讓選擇移居福建的合資格香港長者每月領取高齡津貼。

  原議案和兩個修訂議案提到最新公布的香港堅尼系數。這個數字雖然反映香港不同住戶組別收入差距的情況,但我們不能忽視堅尼系數只反映住戶收入分布,而單從住戶的現金收入分析未必能全面反映住戶實際的經濟狀況或生活水平。另外,二○一六年按除稅及以實物形式提供福利轉移後住戶每月收入計算的堅尼系數大幅降低。參考數字:未計算這些轉移之前堅尼系數──大家剛才都有提及──是0.539,計算後是0.473,可見這些制度和稅務政策有助紓緩收入不均勻的情況。政府會繼續鼓勵及支援有工作能力的人士通過就業自力更生,並致力提供合理和可持續的社會福利政策,讓不同階層的市民都能分享經濟發展的成果。

強化公共服務支柱

  正如我在開場發言指出,我們認為應該在財政上可持續的基礎上,強化現時的每根支柱,讓它們更有效地互相補足。所以除透過強化社會保障支柱去紓緩長者貧窮的情況,我們亦會繼續優化各種現行退休保障支柱,以具針對性的方式照顧不同經濟和健康狀況的長者在各個方面的需要。

  在改善公共服務支柱方面,我們已在今年七月一日起把長者醫療券的合資格年齡由70歲降至65歲,讓額外約40萬名長者每年獲得2,000元的私營基層醫療津貼。公營醫療服務收費豁免安排亦將由本月中擴展至75歲或以上較有經濟需要的長者生活津貼受惠人,額外約14萬名合資格長者可以免費使用公立醫院和診所服務。

  有議員剛才提到亦關注到政府提供的安老服務。安老事務委員會剛於今年六月完成《安老服務計劃方案》(《計劃方案》),並向政府提交報告,就安老服務的長遠發展作出規劃。政府原則上認同《計劃方案》的各項建議,並會着手展開跟進工作。其中,為了讓有需要長者盡快受惠,政府已經開始落實《計劃方案》中部分可以先行的建議,例如「關愛基金」已經開始推行兩項試驗計劃,以支援在公立醫院接受治療後離院的長者及身體機能有輕度缺損的長者。此外,就二○一七至一八年度《財政預算案》為加強安老和殘疾人士康復服務而預留的300億元,政府會考慮有關款項的具體運用細節及安排,制訂相應的計劃,讓有需要人士受惠。

強化自願性儲蓄支柱

  在建構更穩固的自願性儲蓄支柱方面,政府在債券計劃下推出銀色債券試驗計劃,旨在為年長投資者提供具穩定回報的投資產品,協助長者管理投資。政府會在試驗計劃完成後檢視計劃的成效和安排。

  另外,有意見──包括楊岳橋議員──指縱使有些長者有一定資產,但面對未來許多的未知數,尤其是因長壽帶來的財政不確定性,所以令很多長者雖然有很多資產,但長期節衣縮食,生活刻苦,因此應該引入「全民式」劃一退休保障去協助他們應對這問題。政府認為有需要改善有關情況,但推行「全民式」劃一退休金並不是合適解決這個問題的方法。為有效地改善有關情況,剛才有議員亦提到,香港按揭證券有限公司在數年前已推行安老按揭,即逆按揭計劃。在過往數年,不斷改善,亦增加了不少參與;亦在今年的《施政報告》中提到我們應該研究年金計劃,大家亦可能留意到按揭證券公司在六月二十一日宣布,獨立顧問已完成對終身年金計劃的驗證和核實工作,並爭取在二○一八年年中推出計劃。

  我在此想就着這些資產問題補充兩點。第一,因為剛才有議員提到,安老按揭會在長者百年歸老時吞併他的資產,這是一個誤導的說法,並沒有吞併資產的任何程序。它是以逆按揭的金額扣除日後的價值,然後有餘的資產會歸還給長者或他的後人。所以,千萬不要說安老按揭是按揭公司吞併長者資產。這是一個錯誤信息。我在此一定要鄭重澄清。

  就着終身年金計劃,亦有一些說法有誤導。第一,它的入場費不是100萬元,它的入場費是五萬元。實際上,這個細節現時仍未定出。政府日後需要考慮到這個終身年金計劃與現時社會保障的各個計劃之間的接軌問題。這個有待日後探討。

強化強積金支柱,取消「對沖」安排

  很多議員提到「對沖」的問題。強積金(強制性公積金)制度的構思是由就業人口及其僱主作供款,為就業人口的退休作準備。國際間,我們一般稱這類型的計劃為個人戶口。明顯地,單靠強積金支柱並未能照顧所有市民的退休保障,例如部分市民因為種種原因未能投入勞動市場或長期工作。因此香港需要多根支柱的退休保障制度,各支柱互相補足,為不同經濟、家庭和健康情況的長者提供全面保障。

  坊間有些方案,是要把這條柱削為一半,是把半條柱搬走。在這個情況之下,不但大大削減這條支柱的作用,甚至會令到其回報率更為下降。當然,有其他議員在今日的議堂上都提到強積金的改革問題,特別是大家都關心制度的管理費偏高的情況。我們相信在日後的日子裏,我們會不斷探討如何優化強積金的制度,細節我相信日後會再討論。

  我由上任到現在一直留意到勞資雙方有關強積金「對沖」的討論,甚至我未上任之前這亦是我非常關注的問題正如行政長官在不同場合表示,新一屆政府的立場非常清晰,必須取消強積金「對沖」。上屆政府提出的建議雖然未能取得勞資雙方的共識,但過去幾個月的討論能為新一屆政府日後繼續推進這議題提供了基礎。逐步取消「對沖」是我和我的同事優先處理的其中一個議題。我們並非要重新諮詢,但會盡快約見僱主和僱員團體,再去聽取他們的意見,希望在早前的建議上尋找優化空間,以達致共識。我期待僱主和僱員能互諒互讓,為這個困擾勞資關係多時的議題尋求雙方均能接受的方案。

政府優化退休保障的承擔

  主席,上述優化退休保障制度的措施能有效為長者帶來更全面的支援。單單是優化長者生活津貼和長者醫療支援的措施首10年預計涉及超過900億元的額外開支。這數目已遠超過二○一五至一六年度預留的500億元。

  有議員關注政府在長者社會保障方面的長遠開支。在未計入任何長者生活津貼優化措施的基線情況下估算,以二○一七年價格計算,直至二○六四年的48年間政府每年在長者社會保障方面的平均經常開支約為468億元。而在計及優化長者生活津貼的措施後,每年平均經常開支將增加至約581億元,即平均每年增加約113億元。

  雖然政府就退休保障的財政承擔龐大,但我必須強調政府是應使得使,大部分資源都是用以加強對有經濟需要長者的支援,這顯示政府改善退休保障的決心,也是面對人口高齡化和公共財政挑戰時一個負責任政府應有的做法。

  有數位議員提及坊間的「學者方案」到二○六四年仍有約一千多億元的盈餘,而退休保障公眾諮詢活動期間收到的18 000多份意見書絶大部分都支持「全民退保」,因此政府應採納學者方案等「全民式」退休保障計劃,這是大家剛才所表達的意見。除了理念上我們認為有限的資源應集中於照顧有經濟需要的長者,我也希望指出「全民式」退休金計劃除了由政府額外注資,及初期有少量盈餘外,主要仍屬「隨收隨支」性質,主要由現時的工作人口支付這一代退休人士的退休金。香港人口急速老化──我不需要再引述相關數字──而大家亦知道我們的勞動人口在二○一九年可能會逐步萎縮。在這兩個情況下,設立「隨收隨支」的「全民式」退休金計劃,財政風險會很大。很明顯,我們不能夠不謹慎。雖然在做這些數字的分析,或者大家可以開電腦用試算表去計算,再注資數千億下去,當然到二○六四年是會有大量的盈餘。不過這類型的跨代轉移計劃,大家要考慮的不單是這一代的長者,要考慮的是我們的下一代,甚至因為這些計劃是涉及跨代的關係,我們要考慮的是甚至到今日也還未出生的我們的後代。

  當然,很多過往在不同國家的例子,大家在今日的辯論也提到;也有議員提到實際上為何我們今日不實行一些全民的退休金制度,將來有問題的時候才去修改?但大家知道這是行不通的。在其他國家,例如數年前的英國,因為要提升退休年齡而導致很多街頭的暴動,到最後議會要收回有關的討論。日本──剛才也有議員提過──是主要透過GST(商品及服務稅)來支付它的退休金,在二○一四年增加過一次之後,本來預備第二年增加第二次,但現在似乎二○一八、一九年都可能難以繼續增加。在台灣實行不久,剛剛上任的政府亦很快就發覺不能持續發展下去,於是現在要作出討論而又產生了很多衝擊的現象。所以大家要看,如果我們要想一些這麼長遠──不是數十年──甚至是百多、二百多年的一些跨代式制度時,我們不能夠不考慮。所以我建議大家可以去看──亦因為剛才有不少的議員提過──一九九三至九四年,當時彭定康政府提出的老年退休金計劃,它有一個數字是很有趣的:它當時的估算,到了二○五四年,65歲以上的長者只是佔人口的百分之十八,今時今日我們的估算,到了二○五四年,是百分之三十五。你們猜猜20年後我們再估算二○五四年(的長者人口)的時候究竟是有百分之多少的長者?當然可以基於不同的假設有不同的結論。

  還有數個問題一定要澄清。特別是俗稱「兩元乘車優惠」(政府長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃),其目標是鼓勵長者外出和參加活動,有一個積極樂頤年的目標。我希望議員不要用一些個別犯罪的例子來說這個「兩元乘車優惠」是濫用,不要令長者因此而卻步,這是不能茍同的。

  另外一點,今日也有議員引用「綜援養『嘟嘟』」,我不說那兩個字了。我希望各位議員請不要再引述這五個字,因為每一次的引述都會增加綜援制度的負面標籤。就像一九九七年之前有一位官員在這個議堂上,他說:「有人說綜援養『嘟嘟』」,結果被指為他說「綜援養『嘟嘟』」。其後在議堂上,不斷有議員提及「綜援養『嘟嘟』」,我希望日後除了「嘟嘟」兩字不見了以外,連前面的三個字也最好不要再提。

  剛才很多議員提到強積金的回報率,我給大家一個比較新的數字。由它成立到今年的三月底,它的年率化的內部回報率是百分之三點五,很明顯這百分之三點五是受了兩年前的一些金融波動而導致的;同期的年率化的綜合消費物價指數是百分之一點八,當然是高一點,當然也不是真的很理想,不過有不少改善的方向是有待探討的。

  有議員提到動用儲備的投資回報以支付退休保障。香港現在有很多基金都用一個方法,是只用投資回報去做它的有關工作。不過結果過了數年之後,十年、八年之後,它的回報的現金價值則不斷減少,可以做的會越來越少,結果要額外注資。不過這不會適用於政府的儲備,除非各位議員同意政府應繼續累積、增加它的儲備。

總結

  主席,我們完全認同為應對人口高齡化和讓長者安享晚年,社會整體須為退休保障作進一步投資。不過,大家不要將一些基建工程與退休保障一併討論。基建的工程是一次過的撥款,是長遠的投資。有議員比較教育和退休保障這兩個政策範圍,教育的開支也是一個投資的開支。在將來,我們會繼續增加對教育的投資。我們正在逐步落實多項措施,在今年一月的《施政報告》提到,透過適切到位的服務,為退休長者提供更全面的保障。最重要是,措施都是社會可承擔、財政上可持續。新一屆政府將會繼續與相關持份者保持溝通,而我亦相信在座議員和各持份者都會與我們攜手並肩,一同以理性務實態度應對高齡化社會,努力讓長者退休後的生活得到更佳保障。

  主席,我謹此陳辭。



2017年7月6日(星期四)
香港時間20時19分