立法會十六題:統一審核機制
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  以下是今日(四月二十九日)在立法會會議上葛珮帆議員的提問和保安局局長黎棟國的書面答覆︰

問題:

  政府於二○一四年三月實施「統一審核機制」,以審核根據包括《入境條例》(第115章)第VIIC部所指的酷刑、《香港人權法案條例》(第383章)第8條下《香港人權法案》第三條所指的酷刑或殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰,以及參照一九五一年《關於難民地位的公約》第33條的免遣返原則所指的迫害等風險為理由,要求避免從香港被驅逐、遣返或引渡至另一國家而提出的免遣返保護聲請(聲請)。據報,最近有13名印度籍男子乘飛機抵港後立即提出聲請(其中12人搭乘同一班航機抵港),並指定同一名本港南亞裔律師作代表。此外,較早前有六名來自非洲及三名南亞裔的聲請人在留港期間分別因販毒及在港非法工作而被捕。政府官員於上月底出席本會委員會會議時指出,去年三月至年底接獲的聲請宗數較之前大幅上升,並認為有關機制有被濫用的情況。就此,政府可否告知本會:

(一)按現時的審核機制及資源計算,當局每年最多可處理多少宗聲請;

(二)鑑於政府資料顯示,截至二○一四年年底,尚待處理的聲請多達9 618宗,而聲請數字有上升趨勢,當局會採取甚麼措施提升審核程序的效率,以及檢討統一審核機制的時間表及詳情為何;

(三)現時當局向聲請人提供的人道援助包括哪些項目,以及過去三年每年的受助人數目及人均開支為何;

(四)過去三年,每年有多少名在港的聲請人被警方拘捕,並按他們所涉罪行類別列出分項數字;當局有何措施確保該等聲請人不會對本港構成治安問題;

(五)當局會否檢討給予部分國家國民免簽證待遇的安排,以期杜絕濫用聲請機制及藉聲請來港非法工作的問題;

(六)聲請人現時平均留港的時間為何,以及當局有否評估聲請人故意不合作以拖延審核程序的情況是否普遍;

(七)現時向聲請人提供「公費法律支援」的當值律師人數,以及聲請人指定代表律師的安排為何;過去五年,處理聲請個案的律師當中,累積處理最多個案的首20名律師分別處理了多少宗個案,以及該等個案最終獲確立的數字;

(八)當局會否考慮取消聲請人可指定代表律師的安排,以杜絕聲請及公費法律支援的機制被濫用;若會,詳情為何;若否,原因為何;及

(九)鑑於在二○一五至二○一六年度用於聲請的公費法律支援的預算開支為1﹒08億元,當局有何措施減低此項開支?

答覆:

主席:

  《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(《禁止酷刑公約》)自一九九二年起適用於香港。該公約第3條訂明,如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險,締約國便不得將該人驅逐、遣返或引渡至該國。二○○四年六月,終審法院於Prabakar案中裁定,特區政府須以合乎「高度公平標準」的機制處理根據《禁止酷刑公約》第3條所提出的聲請(酷刑聲請)。二○○八年十二月,高等法院原訟法庭在FB案中裁定,政府須採取一系列措施,包括在審核酷刑聲請過程中為聲請人提供公費法律支援,以合乎高度公平標準。

  政府自二○○九年十二月實施經改善的行政機制,審核酷刑聲請,以確保程序合乎法院要求的高度公平標準。根據行政機制所制定的法定程序,自二○一二年十二月初實施。其後,就終審法院於二○一二年十二月及二○一三年三月作出兩宗相關裁決,政府於二○一四年三月實施統一審核機制(程序按酷刑聲請法定審核機制所制訂),一次過審核須被或可被遣離香港的外國人,根據適用的理由提出要求免遣返至另一國家的聲請(免遣返聲請)。除酷刑外,有關適用的理由包括(一)《香港人權法案》第3條所指的殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰;及(二)參照《1951年關於難民地位的公約》(《難民公約》)第33條所指的迫害等。統一審核機制於二○一四年三月實施前已提出的「酷刑聲請」,在相關的過渡安排下已成為「免遣返聲請」。

  統一審核機制下處理的免遣返聲請,與難民申請不同。《難民公約》及其一九六七年議定書從來都不適用於香港。政府一貫採取堅定政策,不會給予任何人庇護或核實任何人的難民身分。

  我們的政策目標,是按法院要求的高度公平標準有效地審核免遣返聲請,為聲請獲確立的人提供免遣返保護,並盡快將聲請被拒絕的人遣離香港。免遣返聲請人非法入境或逾期逗留的身分,不會因提出聲請而改變。即使聲請獲確立,入境事務處(入境處)亦會定期覆檢個案;若聲請人或有關存在風險國家的情況有所改變,以致有關聲請的風險不再存在,入境處將考慮撤銷其免遣返保護,並將他遣離香港。

  就葛議員提問的各部分,現回覆如下:

(一)統一審核機制實施後,在二○一四至一五年度,入境處就1 509宗免遣返聲請作出決定。在累積一定經驗後,以目前的人手計算,入境處預計在二○一五至一六年度可作出決定的聲請將增至最少2 000宗。

(二)政府正按實際運作經驗,審視現行審核程序,以令程序在達到高度公平標準的同時,可以更加有效進行。我們的初步建議包括:(i)改善聲請表格、(ii)簡化預約審核會面的安排、(iii)為聲請人提供文件冊,以減省聲請人提出查閱個人資料要求的程序,以及當值律師審閱與聲請無關的個人資料的時間及費用,及(iv)參照外國(其他普通法國家如英國、加拿大、澳洲)經驗,研究為處理每宗聲請的律師費訂立標準金額(相關金額可按個案的個別情況申請增加)。香港大律師公會、香港律師會、當值律師服務,及一些非政府組織已就建議作初步回應。政府現正整理及考慮有關意見。

(三) 免遣返聲請人為非法入境者或逾期居留人士。根據《入境條例》(第115章),他們不可從事任何僱傭工作。基於人道理由,政府一直透過非政府機構,為有確切需要的免遣返聲請人提供實物援助,包括臨時住屋、食物、衣履、基本日用品、交通及公用設施津貼,及輔導服務等,以免他們的生活陷於困苦。過去三年,相關開支及受助人數表列如下:

年度       人道援助   受助人數
         (億元)  (按月平均)
--       ----  ------
2012-13  1﹒91   5 687

2013-14  2﹒04   5 153

2014-15  2﹒46   7 357

  此外,醫院管理局或社會福利署會按個別情況減免聲請人於公立診所或醫院的醫療費用。而若未成年聲請人不會在短期內被遣送離境並希望於留港期間就學,教育局亦會按情況安排他就學。

(四) 任何在香港的人,不論其背景,亦應當遵守香港的法律。自二○一二年,獲擔保外釋的非中國籍非法入境者或逾期居留人士(當中絕大部分為免遣返聲請人)中,涉及非法工作或其他刑事罪行(主要為盜竊、毆打或與毒品有關罪行)而被捕的人數如下:

年份    非法工作  其他刑事罪行
--    ----  ------
2012   190    493

2013   165    659

2014   166    738

2015    40    225
(一至三月)

  近年,我們觀察到非華裔黑工的非法勞工活動,從聚集於市區的傳統非法勞工黑點(如於市區從事搬運、販賣等工作),向新界偏遠地區轉移,並且把工作地點分散於郊野地區之中,例如回收場、廢車場等。入境處會繼續以情報為主導,採取全方位執法行動,擴大行動區域,使行動更加有效。入境處亦會加強與其他執法部門(包括警務處及勞工處等)合作,採取聯合行動和派遣人員到非法勞工黑點進行巡查及拘捕行動。二○一四年,入境處共採取了超過13 000次反黑工行動,當中500多次為與其他部門合作的聯合行動。同時,為加強提醒市民僱用非法勞工的嚴重後果,入境處推出了一連串的宣傳活動,例如派發有多種語言譯本的宣傳單張及發出新聞稿,並在電台播放新的宣傳聲帶,提醒市民僱用非法勞工的後果:任何人士如僱用不可合法受僱的人,最高可被罰款35萬元和監禁三年。

(五)截至二○一五年三月底,共9 738宗免遣返聲請尚待處理,當中最多聲請人來自巴基斯坦(20%),其次為印度(19%)、孟加拉(13%)、越南(13%)、印尼(11%)、菲律賓(4%)及斯里蘭卡(3%)。目前,這些國家當中,持有印度、印尼或菲律賓護照的人可免簽證來港。

  入境處會不時檢討各項入境簽證政策,並在有需要時作出適當調整,以確保有關政策在提供旅遊便利、促進經貿活動、維持有效入境管制等需要之間,取得適當平衡。處方會繼續實施有效出入境管制和採取執法行動,並嚴格按照現行的入境政策和程序,處理來港旅遊、就業、投資、受訓、居留和就讀的入境申請及防止可能會對香港的保安、繁榮和社會安寧構成威脅的不受歡迎人物入境。

(六)審核程序開始時,聲請人須先提交免遣返聲請表格以說明提出聲請的原因,及提交相關文件佐證。除《入境條例》(第115章)第VIIC部列明的28日法定期限之外,為順利實施統一審核機制,政府在去年同意當值律師服務要求以行政措施提供額外21日的期限以提交聲請表格(政府會適時檢討是否需要繼續提供額外21日的期限),即共49日(有需要的聲請人可提出延期要求)。收到聲請表格後,入境處會安排與聲請人進行審核會面,一般需時約13個星期安排及完成所有審核會面。在取得所有有關的資料後(包括聲請人提交聲請表格及文件佐證、以及出席入境處安排的審核會面),入境處可在約五個星期內作出決定。換言之,入境處一般可在審核程序開始約六個月後就有關免遣返聲請作出決定。

  不過,審核聲請所需的時間取決於聲請人是否合作提供相關理據及文件。假如聲請人不合作,審核程序所需時間會較長(例如不與獲委派的當值律師接觸、無理缺席事先預約的審核會面、聲稱會提交更多文件及佐證但獲延期後無法提交有關資料等)。不過,按目前的法律要求,即使有人涉嫌濫用機制(包括未抵港已透過律師代表提出聲請)或不積極與入境處合作,入境處仍須根據法律要求的高度公平標準小心處理每一個審核程序,以免聲請人以程序不公為理由,提出司法覆核,進一步延遲其遣返。若處理聲請的延誤與聲請人的代表律師有關(例如曾有律師以離港渡假為理由要求延期),入境處會向當值律師服務或相關律師會反映。

  截至二○一五年三月底尚待處理的9 738宗聲請中,聲請人滯港年期(自第一次提出聲請日期計算)平均為2﹒7年。

(七)至(九) 統一審核機制實施後,免遣返聲請人可繼續按法院在FB案中的要求,在整過審核過程中獲得公費法律支援。自二○○九年十二月經改善的行政機制實施後,有關支援透過當值律師服務提供。現時,當值律師服務的輪值表上有約480名已接受有關訓練的當值律師為聲請人提供服務,包括執業大律師及律師。

  入境處會在審核程序開始時將免遣返聲請人的個案轉介至當值律師服務,由當值律師服務按既定程序指派當值律師負責有關個案。指派當值律師的程序,由當值律師服務及其執委會訂立(執委會的成員主要由香港大律師公會及香港律師會指派)。一般而言,若聲請人沒有要求指定律師,當值律師服務會按輪值表指派當值律師予聲請人,而每位當值律師不可同時處理多於25宗聲請。聲請人可以向當值律師服務提出要求指定個別律師處理他的個案,由當值律師服務的總幹事酌情批核。若聲請人與擬指定的當值律師事前已有律師/客戶關係,而該律師當時處理的聲請少於25宗,總幹事認為他可以有效地處理額外的聲請,總幹事一般會批准由該律師代表聲請人。根據當值律師服務的記錄,自二○○九年十二月,獲指派負責最多個案的當值律師所處理的個案數字表列於附件。

  二○一五至一六年度,為免遣返聲請人士提供公費法律支援的預算增至1﹒08億元,較去年增加1 750萬元。政府正參照外國(其他普通法國家如英國、加拿大、澳洲)的經驗,研究為處理每宗聲請的律師費訂立標準金額(相關金額可按個案的個別情況申請增加)。政府會繼續與當值律師服務合作,提醒他們應秉持善用公帑的原則,並與有關持份者(包括香港大律師公會及香港律師會)研究繼續優化公費法律支援計劃的運作,以確保公共資源獲得最有效的運用。



2015年4月29日(星期三)
香港時間19時00分