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政務司司長於扶貧委員會第十五次會議介紹二○一三年本港貧窮情況的發言(只有中文)(附圖/短片)
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  以下是政務司司長林鄭月娥今日(十一月二十九日)上午出席扶貧委員會第十五次會議時介紹二○一三年本港貧窮情況的發言全文:

  多謝行政長官給了我們很鼓勵性的發言。跟荂A我會以投影片向大家介紹二○一三年香港貧窮情況。

  正如我所講,投影片的複本稍後在小休時可以向大家發放。

  我今日的介紹和去年在(扶貧委員會)高峰會介紹的表達方式大致相同,因為大家可能會慢慢習慣這方法去了解香港的貧窮情況。但我們先回顧剛才行政長官講了,在本屆政府高度重視扶貧工作之下,我們做了甚麼。

  大家可以在這堿搢魽A亦是按茼甈F長官所講的,我們並沒有將一些需要盡快提出或推出的措施,將它延遲到某一個時刻才做,所以「成熟一項推一項」。所以在二○一二年十二月一日成立了扶貧委員會後,在二○一三年一月起,已經優化了鼓勵就業交通津貼,讓有需要的市民可以以個人或住戶的身分來申請。到二○一三年四月一日,全面推行長者生活津貼,讓超過42萬長者可以受惠。同年六月二十一日,財政司司長在他的預算案建議,向關愛基金注資150億元,我們亦得到(立法會)財務委員會的同意和通過。去年的扶貧(委員會)高峰會在九月二十八日進行,行政長官在今年的一月十五日發表的二○一四年《施政報告》,公布了一系列扶貧措施。

  首先,我們重新溫習一下我們政府的扶貧理念,是鼓勵希望青壯年人通過就業、自力更生,而社會保障及福利制度,則要在一個合理和可持續的基礎上,幫助不能自助的人。按茬o個扶貧的理念,在二○一四年《施政報告》提出的,不單是一系列的措施,可以講是本屆政府的施政藍圖。扶貧的策略是以支持就業和關顧兒童為主,還引進了的項目包括剛才行政長官所講、但很可惜未獲得立法會通過,因為他們還在「拉布」的「低收入在職家庭津貼」。這個比較可惜的,因為這計劃可以讓超過20萬戶低收入在職家庭、沒有領取綜援,但又可以得到這個津貼的援助。我在這堜I籲立法會議員早日能夠通過這個這麼有意思的計劃。

  改善綜援和提升低收入家庭兒童的上流動力,包括增加現金津貼和一些服務支援。我們在二○一四/一五的財政年度亦一次過,將七項早前由關愛基金資助的項目納入常規,惠及了不同的組群。加強對於少數族裔人士的支援,這一套的支援政策特別受到長期照顧少數族裔朋友的非政府機構所歡迎。我們亦加強了為殘疾人士提供的服務,亦同意關愛基金既然獲得額外注資,應該繼續推出令更加多低收入家庭可以受惠的項目。

  我們進入到去討論貧窮線。貧窮線為我們扶貧的工作奠下了一個相當好的基礎。貧窮線的三大功能,大家都耳熟能詳,簡單地說,是讓我們更加了解及掌握香港的貧窮情況;協助特區政府制定政策;第三,就是可以評估這些政策的成效。稍後大家從二○一三年的貧窮數字,就可以看得到政策的成效,對於政府的扶貧工作是發揮了一個關鍵的作用。我們按貧窮線是會分析到有甚麼組群是需要特別的照顧。在二○一四年的《施政報告》亦已經有了一個積極的回應,當然亦可以透過每一年去更新貧窮線和香港的貧窮情況,讓我們可以評估到扶貧政策的成效及有些甚麼地方還要進一步加強。

  貧窮線的基本概念。我們是選擇了用一個所謂「相對貧窮」,而不是用一個「絕對貧窮」的概念而制訂,這個是經過了扶貧委員會反覆的討論。這個做法是選擇以除稅和福利轉移之前,即是說假設政府是沒有任何扶貧政策介入之前,每月住戶入息中位數百分之五十來劃線。選擇用「相對貧窮」概念的其中一個好處,就可以跟國際接軌,亦可以作出一個比較。而在我們未做貧窮線之前,本地非政府組織,包括香港社會服務聯會和樂施會都是沿用這種「相對貧窮」的概念,所以在本地來說,大家都是比較認受這種方法。但是「相對貧窮」的概念當然亦有它的局限,例如在統計上,永遠都會是有貧窮人口的存在。而貧窮線的劃線,只能夠是以收入為一個單一的指標,所以可能是會出現了一些納入了貧窮線以下但是其實屬於低收入、但高資產的人士,但是在香港要做資產統計數字是極之困難。我們亦強調這條貧窮線不是一條扶貧線,不能夠直接與我們政府提出的援助來掛鉤,甚至很多時政府的現金援助計劃的入門門檻是比貧窮線寬鬆,因為要按我們受助的組群,我們以一個更加有靈活性的方法制訂施援的政策。

  好了,進入去講講二○一三年的貧窮情況,主要影響貧窮情況的有幾個因素。大家都記得二○一三年的經濟相對穩定,亦有增長,勞工的市場持續改善,新增的職位超過67 000個,總就業人數亦創歷史新高,失業率長期都是偏低,可以說都是一個全民就業的情況。

  二○一三年五月法定的最低工資亦由每小時的28元增加至30元,所以基層的工資是有一個實質的增長。正如我剛才所說,在二○一三年四月長者生活津貼已全面實施,有42萬長者受惠,而同年我們亦推出了其他的資助計劃,例如剛才提到的(優化)鼓勵就業交通津貼。

  在這個大的環境之下,二○一三年貧窮線的門檻是進一步上升的。以不同的住戶人數,由一人家庭到六人家庭或以上,除了是一人的住戶,貧窮線的門檻並沒有上升,反而有一個輕微的下降,稍後我會講講原因。其他二人到六人以上的貧窮線門檻都是顯著上升的,上升的幅度是介乎百分之六點五到百分之八點七,都是比通脹為高。換句話說,香港整體的住戶在收入上都有一個實質的改善。

  一人住戶的貧窮線門檻是稍為下降,由於在一人的住戶堶情A差不多一半都是沒有經濟活動,即是沒有從事經濟活動、沒有就業的,所以他們是不能直接受惠於整體勞動市場的改善和工資的上漲,這一點是大家要留意。所以以最新的、二○一三年貧窮線為例,四人的家庭的貧窮線的門檻就是由14,300元,增加到15,400元。所以從分析數據上,四人的住戶如果他們的收入在15,400元以下,在這個分析堶探N會視為貧窮的住戶。

  大家可能會擔心剛才看到的數字,好像貧窮線只會升,不會跌的,但從這個圖表大家可以見到,當經濟逆轉的時候,在過去十年間,我們見到有兩個年份,貧窮線如果以住戶的入息中位數來計算是會下跌的,包括二○○三年,大家都記得是沙士的時候,和在二○○九的金融海嘯的期間。

  我們如何去估算香港的貧窮人口呢?這個都是重溫的了,因為往年我們都是這樣做,就是剛才所講,在政策介入前的住戶收入,即是我們未有做任何政策去收稅或者去做一些福利的轉移之前,我們是會看到香港的貧窮人口有多少。對減稅和加了一些社會福利的轉移,特別是我們這次、和去年一樣,都是重點看一些恆常的現金轉移。我們將這個計算下來,得出現時最新的貧窮人口是怎樣的一個數字。

  同期間雖然我們沒有納入去貧窮數字的分析,但我們都做了兩方面的補充參考。第一就是,如果香港的貧窮狀況,亦考慮了一些非現金的恆常支援,特別是公屋的提供,究竟貧窮數字和貧窮率又會變成怎樣呢,這個大家都同意需要做一個分析,雖然它未在現階段納入香港的貧窮數字。另外一種的補充參考是有些時候特區政府,亦不是有些時候,過去差不多每年我們都持續會推出一些一次性的現金支援,這些一般都是在《財政預算案》堶惟瓵蛌碩V困措施。這些現金的轉移亦會令香港的貧窮人口起了一個變化,一般減少了香港的貧窮人口和減少了貧窮率。但由於這些(紓困措施)是一次性的,所以扶貧委員會經過詳細討論,覺得這些非經常性的現金支援,暫時亦不適宜納入去我們對貧窮人口和貧窮率的計算方面。

  好了,現在我們看看實在的數字。如果按照剛才我們所說,只是計算一些恆常現金政策介入之後,數字剛才行政長官都透露了,二○一三的貧窮人口是首次跌破100萬這個數字,是97萬,貧窮率是百分之十四點五,而這兩個數字都是處於我們有數據以來,即是說在過去五年的低位。大家會看到這條藍線是稍為輕微跌下來,這個可以反映扶貧的成效;反之,在過去四年,這兩組數字其實是變動不多,大家會看到都是與紅線是很相近,亦是在年與年之間的變化不大。

  如果我們計算非恆常的現金,即是說那些一次過的紓困措施,大家會看到這一條「點」的線,就會看到貧窮人口再會下降至847 000,貧窮率會下降至(百分之)十二點六。但這一組是參考數字,我們在公布時都會沿用972 000這個貧窮人口,百分之十四點五是二○一三年的貧窮率。在這條「點」線,大家會留意在二○一一年特別下降多些,那一年和稍後在二○一二年有部分的影響,就是當年的派發6,000元現金津貼的影響。所以,這一套數字是很科學化的,每一次政府投入了一些現金支援,無論是恆常性、非恆常性,都會在這些數字堶惜洉M出來。

  跟茯搰搦D現金福利,主要是公屋,它的扶貧效果更明顯。如果我們把公屋演化為一種現金福利的轉移,而我們的經濟顧問用了一個相當審慎和保守的方法來計算,究竟一個獲編配了有公屋居住的家庭,他們是額外得到了多少的現金福利呢?是我們現時計算出來只是平均福利轉移每個月1,400元。大家可能心中都覺得其實怎會只是1,400元呢?一個住在公屋單位,相對於一個在同區要租住私樓的,(租金的差別)其實往往都不會是1,400元,但我們都是用一個比較審慎、保守的方法來計算。如果計算了公屋(福利)的轉移之後,大家會看到貧窮率甚至是跌破了雙位數字,貧窮率下降至百分之九點八,而貧窮人口是65萬多一點。但正如我剛才所說,暫時這一組數字亦都是作為一個補充的參考,我們會在未來的日子繼續透過(政府)經濟顧問和政府統計處去盡量看看怎樣可以優化這些計算方式,令到公屋對於貧窮(情況)的影響能夠可以更清楚地顯示在大家面前。

  這方面我亦想帶出一個政策上的考慮,就是本屆政府在行政長官的領導之下,對於房屋亦是一個非常重要的施政。這兩年多來,我們都是馬不停蹄地去開拓新的房屋用地,以及尋求一些房屋用地來多興建公屋,滿足市民對於公屋的需求。

  我們再一次過回看二○一三年貧窮狀況的概覽,大家就可以看到,貧窮的住戶在政府政策介入之前是55萬,介入之後是38萬個貧窮住戶;貧窮人口就是由134萬下降至97萬,貧窮率由差不多接近百分之二十,是(百分之)十九點九下降至百分之十四點五;跟茖漕漜梩あr,就是用來作為參考,我不再詳細說。

  跟荈i入的,就是向大家分析一下過去五年的貧窮人口和貧窮率。大家都可以看到我剛才亦有在上一張投影片說過,在五年來,大家會看到在二○一三年的貧窮人口和貧窮率的下降是較過去四年都要明顯得多。大概過去四年,如果大家把紅線的(百分之)二十點六、二十點一、十九點六與下面經過政策介入後的百分之十五至百分之十六,大家都可以看到相差是較我們今年公布的二○一三年的(百分之)十九點九,相對於(百分之)十四點五是下降了百分之五點四為少。但當然大家認為,其實並不是一個很大的下降幅度,這個正正就是我剛才說,當我們去選擇用一個相對貧窮這個概念來制訂這些貧窮率時,希望大家不要期望這些數字會突然間跌得很快。

  另一原因,亦是因為香港人口起了變化,我們越來越會進入一個人口極速老化的年代。老年人屬於低收入人士,所以亦會令到本港的老年人人口增加,貧窮人口亦會相對增加。

  跟荍畯抾i入分析我們在二○一三年貧窮人口數據堶惇搊o到的一些觀察。第一,就是按年齡。按年齡的組別來劃分,很明顯二○一三年長者貧窮率是大幅下降的。最新的數字,長者的貧窮是285 500人,即是大家看到的右手方藍色,在長者65歲及以上藍色的285 000,就是最新的長者人口數字。可以看到在長者這個年齡組別,在政府政策介入前,貧窮率是高達百分之四十四點九,即差不多可以說,每兩個長者有一位都是處於貧窮狀態;但是在政府政策介入之後,特別是在二○一三年四月的長者生活津貼有42萬人受惠之後,這個長者的貧窮率是下降至百分之三十點五。但當然,大家亦可能會關心百分之三十點五,即三位長者有一位貧窮都是一個仍然值得我們行政長官和特區政府關注的,所以,剛才行政長官亦說,在未來扶貧委員會的工作堶情A如何能夠去改善香港的退休保障,都是我們一個要認真處理的課題。

  在兒童的組別方面,貧窮率都是稍為偏高的,即使我們有政策介入,貧窮率在兒童方面都是(百分之)十八點六,所以是較整體貧窮率要高。所以,大家記得,低收入在職家庭津貼是以關顧兒童來設計的,在這個低收入在職家庭津貼堶情A合資格的兒童都可以領取一個現金津貼。所以希望當這個計劃實施之後,我們會看到兒童的貧窮率有所改善。

  再回說這285 500位貧窮長者的情況。其實,超過八成已經受惠於我們不同的社會保障計劃,包括有綜援、長者生活津貼、高齡津貼和傷殘津貼,完全沒有受惠的大約是百分之十七點五,相信這些都是屬於儘管是低收入但有資產的,所以他們既不需要社會保障的支持,或者亦不合資格可以領取這些社會保障的支援。我們早前其實有做過一些調查,問一些沒有領取綜援的長者,很多都告訴我們,他或許沒有一個經濟的需要,所以往後在做長者的退休保障時,這一點亦是值得我們要重視的。

  大家都知道公帑是有限的,因為我們都是奉行一個低稅率、小政府的政策。所以,我們都有責任,儘管在座每一位扶貧委員會的成員都是關心香港的貧窮人口,希望能夠為香港的弱勢社群多做一些工作,但我們同時都要記得,我們的扶貧的理念,都有一個合理和可持續性,包括財政上可持續性的考慮。這張投影片是新的,應該去年我們沒有做這個分析,就是告訴大家,究竟在每一個計劃堶悼早怐漁蠕q,如果純粹以減貧的效益來計算,效益是高還是低呢?即是那些錢是否用得很到位去減貧窮率呢?大家會看到,毫無疑問綜援制度成效是最高的,差不多每一分、每一毫用在綜援上,都是有助於我們去減貧。所以,所謂受惠的金額的比率是高達百分之九十八點一;對於貧窮率的減幅亦是在眾多計劃堶掖怜牧滿A可以減到百分之二點八;脫貧人口亦是在云云計劃堶掖怜牧滿A可以幫助到191 000人士脫貧。

  一直看下去,你會看到率效是越來越低,因為譬如去到高齡津貼,因為它是一個沒有入息審查(的計劃),所以儘管我們都投放了29億元,但它能夠讓貧窮住戶受惠大概是百分之三十六點六,即是說有百分之六十多的投放在長者、在高齡津貼的錢未必直接放在貧窮的住戶。當然,我在這堥瓣ㄛO說這些金錢不值得用,因為每一個計劃都有它設立的目標。但這一種分析就給大家看到究竟如果我們是以減貧為我們工作的目標,究竟公帑應該如何投放呢?這個圖表應該說得非常清楚。

  另外一個信息想與大家分享的,就是就業,即是有工做,仍然是脫貧的最佳途徑。所以在職住戶的貧窮率是遠遠低於失業的住戶,這個從數字上是非常明顯,但即使沒有這些數字,大家都應該同意,就業是脫貧、防貧的最好途徑,所以,特區政府亦會繼續在開拓經濟方面,製造多一些就業機會方面來努力。

  跟荋N分析在這38萬多的貧窮住戶堶悼L們的情況如何。這38萬多的住戶,一共有97萬人。我們先把他們分為有領取綜援和沒有領取綜援,因為有領取綜援這8萬多住戶,基本上他們的基本生活需要已經獲得綜援系統的照顧。我們暫時把注意力放在那些沒有領取綜援的貧窮住戶,即是接近30萬的貧窮住戶,再把它細分,就有一些是失業,但他可能是短暫性的失業,所以他沒有跌入失業綜援堶情C在今日的就業情況,即是基本上都是很好的時候,我們應該幫助這1萬多的住戶,3萬多人回復到就業市場。

  另外,有14萬多是在職的,這469 000人,他們是在職,但是即使他們在職亦可能工作很長的時間、是全職的工作,都未必能夠可以脫貧,他們仍然是處於貧窮線以下。另外,有14萬多是非從事經濟活動的住戶,大部分我相信很多都是退休的長者,這一組數字,正如我剛才所說,是小心來詮釋,因為有一個資產的問題,所以未必是屬於全部都需要由政府再用一些福利制度來支援的人士。

  在非綜援貧窮戶的經濟活動身分的分布堶情A這方面再次用另一種方法向大家表達,就是剛才我說過的,在非從事經濟活動住戶堶情A大約有百分之六十四是長者。這群長者現時是受惠於長者生活津貼,但可能即使有了2,200元的長者生活津貼,都未必能夠足夠把他拉上去貧窮線以上。如果大家記得,一人住戶都接近那條貧窮線,去到3,500元,所以如果他沒有其他方面的收入,這些一人長者的住戶儘管受惠於長者生活津貼,都是處於在貧窮線以下的。

  跟荂A我們再看看,就是這些非綜援在職貧窮住戶的數目。在二○一二至二○一三年期間,他們基本上是沒有甚麼大變化,減少的都是2 800戶,是百分之一點九,這個是由於在二○一三年推出的措施是以長者為目標,所以能夠受惠於長者生活津貼而又屬於在職貧窮住戶可能數目不多。這些住戶的特色與我們往年的發現差不多是一模一樣的,大部分都是人口比較多,百分之八十二是三人或以上的家庭,平均工作人口是相對少的,只得1.2人,亦有近三成他們的成員是屬於兒童和學生。所以,可以說家庭負擔是比較重,但他們的就業情況一般都是比較低技術,即是低收入的就業情況。所以,亦是令到他們即使是很努力去就業,都是處於一個貧窮的狀況。

  跟茯搰搳A就是關於這些貧窮人口的地區劃分。這個沒有甚麼大的新意,大家都猜得到,就是貧窮人口較多、貧窮率較高的區,很多都是比較老化的區,包括觀塘、元朗、葵青、深水鶠B黃大仙。但你們會看到由於在二○一三年最重要可以減貧的措施,就是長者生活津貼,所以在政制介入前和介入後,這些貧窮率高、貧窮人口比較多的區,他們的減幅亦是比較大。

  扶貧的成效是引證了我們的扶貧的策略是正確的。大家都看到,在二○一三年最顯著的扶貧成效是在長者,是在貧窮的長者方面,引證就是由於長者生活津貼是很對焦地去幫助這個組群。大家可以期望得到,當低收入在職家庭津貼推出之後,我們今日找到的另一個組群需要我們的支援,即是剛才所說的低收入在職家庭亦會受到這項政策幫忙得到。所以,我們覺得現屆政府採用這一種以數字和科學為本,透過貧窮線和貧窮狀況(分析)去找出最需要幫助的是甚麼組群,然後對症下藥去設計我們的扶貧措施是一個正確的策略。

  再重複一次,現屆政府的扶貧工作,我們為甚麼說可以是初見成效?就是貧窮人口是由五年前的104萬,首次跌破100萬,去到去年的97萬。貧窮率亦由二○○九年的百分之十六下降到百分之十四點五。而在(二○一三年)政策介入前(後)的數據呢,減幅更加明顯,分別由134萬減到現時的97萬;由(百分之)十九點九的貧窮率減到(百分之)十四點五的貧窮率。減貧的效果亦是過去五年是最顯著的。事實上該最顯著(減貧效果)的產生是在二○一二至二○一三年期間,所以都可以說是本屆政府上任之後工作的初步成效。

  這個亦可以從我們投入的資源看得出來,這個圖表是給大家看,在過去這幾年,政府投放在社會福利的經常性開支。當然社會福利不單是一個現金支援,堶悼蝳釩雃h家庭、兒童、傷殘人士的服務。但作為一種指標性,大家可以看到在短短兩年期間,由二○一二/一三的財政年度,即本屆政府的開始之初,到現在今日這個財政預算案,二○一四/一五年,我們由428億元是增加到569億元。增幅在兩年之間,是高達百分之三十三。而社會福利佔特區政府整體經常性開支的百分比,亦是由兩年前的(百分之)十六點三,增加到百分之十八點五。這個一方面我們感到欣慰,特區政府肯投放資源,但我必須在這堣U一個註腳,就是每一個百分點在福利的增加,當然是表示在其他開支的範疇,就沒有同樣的增加,甚至可能是有時候,它的百分比會下降,所以大家都要以一個平衡的角度去看究竟在我們特區政府堶悸懋|福利開支的比例,應該如何去處理。

  去貫徹實現現屆政府的扶貧藍圖,我們仍然會以鼓勵就業和關顧兒童為我們的主軸。扶貧委員會將會繼續擔當這個扶貧政策的平台,繼續去探討不同政策的措施,去支援一些有特別需要的組群。

   大家都可能想知多些關於這些特別組群貧窮的情況,所以我們進行了一些輔助的分析,包括殘疾人士及少數族裔。殘疾人士的貧窮狀況,我們會在下個月,十二月可以公布;少數族裔呢,將可以在明年和大家分享。在同時間,關愛基金亦會繼續扮演這個「補漏拾遺」的功能,為有需要人士開展更加多的扶貧項目。

  展望將來,我覺得在本屆政府扶貧工作取得一定成效的基礎之上,我們要爭取盡快推出低收入在職家庭津貼。但是不幸地,由於立法會有部分議員「拉布」,我們原本的目標,希望在明年推出這個津貼的計劃,現時可能要順延到二○一六年,但是有關的同事仍然會極力爭取盡快推出這個計劃。

  但是在這塈@一個附註,由於本地人口會持續老化,加上這條貧窮線的門檻是會繼續隨蚞蒛擐矰嶆洶J改善而攀升,所以貧窮率再能夠可以明顯下跌的空間是有限。「相對貧窮」的概念就是令到當經濟轉好時,貧窮人士都能夠受惠,但是由於有太多,或者多增長了的單身老人,他們是沒有收入,亦沒有從事經濟活動,所以他們亦會對於未來貧窮的人口是有一個很實質的影響。所以政府是會繼續監察香港貧窮的情況,亦以一個扶貧的角度,以我們剛才提及的扶貧理念,來確保我們將有限的公共資源可以用在最有需要人士身上。未來的工作希望繼續與扶貧委員會各個委員集思廣益、衷誠合作,希望二○一四年貧窮的情況和貧窮線亦會為我們帶來一些讓我們可以感到欣慰的數據。在這埵A次多謝大家。



2014年11月29日(星期六)
香港時間18時47分

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