立法會:保安局局長就「檢討《截取通訊及監察條例》」議案的總結發言(只有中文)
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  以下為保安局局長李少光今日(三月十一日)在立法會會議上,就「檢討《截取通訊及監察條例》」議案的總結發言(只有中文):

主席:

  我剛才很仔細聆聽各位議員的發言。感謝各位議員提出的寶貴意見。

  多位議員在剛才的辯論中,就截取通訊及監察事務專員最近發表的二○○七年周年報告的內容及相關事宜,表達意見和關注。該份報告交代《截取通訊及監察條例》在二○○七年整年的總體執行情況。按行政長官的指示,報告於今年二月十一日提交立法會會議席上省覽。隨後立法會保安事務委員會就該份周年報告,以及當局就報告內提出的事項的回應,進行了詳細討論。議員剛才提出的意見,不少在保安事務委員會的討論中已有觸及。我希望借此機會,重點作出回應。

可能享有法律專業保密權的資料的處理
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  截取通訊及監察事務專員的二○○七年周年報告提到廉政公署所處理的四宗關乎可能享有法律專業保密權的資料的個案,引起議員、公眾以及法律界人士關注執法機關如何處理在進行秘密行動時所取得可能享有法律專業保密權的資料。正如我最近向保安事務委員會明確指出,各執法機關非常重視保護享有法律專業保密權的資料,而《條例》亦已作出詳細規定,確保執法人員及部門主管絕不會明知故犯,刻意取得享有法律專業保密權的資料。

  《條例》訂明,除非存在特殊情況(例如有合理理由相信有關人士參與某項嚴重罪行或對公共安全產生威脅的活動),否則執法機關不得在律師的辦公室或其他有關處所或住所,進行截取通訊或秘密監察。此外,執法機關在向有關當局申請訂明授權時,必須在有關的誓章中述明,在申請授權進行的截取通訊或秘密監察中,取得可能享有法律專業保密權的資料的可能性,使有關授權當局在審批授權申請時,充分考慮申請是否符合批出授權的準則。

  此外,負責截取通訊或秘密監察行動的人員在知悉目標人物已被逮捕後,必須按《條例》第58條盡快向授權當局提交逮捕報告,和評估如需在逮捕目標人物後繼續進行截取通訊或秘密監察的話,這對取得可能享有法律專業保密權的資料的可能性有何影響。授權當局經審閱逮捕報告和有關評估後,如認為有關授權不再符合批出授權的準則,即必須撤銷該項授權。

  執法機關在獲授權進行的秘密行動中,的確有可能在無意間取得受法律專業保密權保障的資料。針對這些情況,《條例》及實務守則已訂有多項保障措施,妥善處理。例如《條例》第62條訂明,儘管享有法律專業保密權的資料是在依據訂明授權進行的秘密行動中取得,這些資料繼續享有保密權。而根據《條例》第59條,執法機關在授權進行的電訊截取中所取得的任何享有法律專業保密權的資料,必須盡快銷毀。至於在授權進行的郵件截取或秘密監察中所取得的任何享有法律專業保密權的資料,則必須在指明時限內銷毀。此外,實務守則第120段規定,不屬於調查隊伍的專責人員,必須全面剔除受法律專業保密權保護的資料,並且不得將該等資料轉交調查人員。

  執法機關在進行秘密行動期間,一旦發現有可能涉及法律專業保密權的資料,必須向小組法官和截取通訊及監察事務專員報告。根據小組法官授權的標準條件,如果授權或把授權續期的情況有任何實質轉變,包括在取得涉及法律專業保密權的資料的風險評估或實際情況出現變化,執法機關必須把有關轉變盡快通知小組法官。若執法機關認為授權已不再符合獲發授權的先決條件,便須終止行動,並根據《條例》第57條向小組法官提交報告,尋求撤銷授權。若執法機關認為授權仍然符合審批準則,亦必須向小組法官報告已出現的實質轉變。小組法官可就原來的訂明授權,施加額外條件,指示執法機關在及後的行動中,如果遇到涉及或可能涉及法律專業保密權的資料時,須先向小組法官報告,讓小組法官再作評估。

  此外,根據部門所作出的通知,截取通訊及監察事務專員會跟進涉及法律專業保密權的個案,包括交予調查人員的資料,以查核當中並沒有包含任何應予剔除的享有法律專業保密權的資料。

  有多位議員在剛才的討論中,提及在二○○七年廉政公署的一宗法律專業保密權個案中,有人員銷毀截取成果及相關紀錄,令截取通訊及監察事務專員不能有效履行其監察職能。廉政專員已在較早前向保安事務委員會就個案作詳細解釋。由於在座多位議員對事件表達關注,因此我希望向大家重點解釋一下。

  正如我剛才指出,《截取通訊及監察條例》訂明條文,要求執法機關確保適時銷毀從截取通訊中取得的成果。為確保執法機關從秘密行動中取得享有法律專業保密權的資料繼續獲得充分保護,《條例》第59條規定,執法機關在授權進行的電訊截取中所取得的任何享有法律專業保密權的資料,必須盡快銷毀。個案中的有關人員誤解了截取通訊及監察事務專員的要求,容許有關記錄按既定程序銷毀,而未有按專員的要求保存有關記錄。

  廉政專員較早前指出,有關人員在處理事件上明顯有不足之處,也缺乏警覺。但個案屬個別事件。有關人員已被署方勸誡。而廉政公署亦已接納截取通訊及監察事務專員的建議,在二○○八年一月起實施新措施,更妥善處理涉及法律專業保密權的個案,其中包括保存所有相關記錄,以便截取通訊及監察事務專員審查。截取通訊及監察事務專員對於新安排表示滿意。

  截取通訊及監察事務專員對於在涉及法律專業保密權的個案中取得的資料,提出若干關於取閱、保存和使用資料的事宜,供當局考慮。執法機關已因應專員的意見作出相應安排。我們在全面檢討《條例》時會進一步考慮這些關於法律專業保密權的事宜。

務實處理對於法例條文的不同理解
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  截取通訊及監察事務專員的二○○六年及二○○七年周年報告提到,專員本人、小組法官與保安局及執法機關就《截取通訊及監察條例》內某些條文有不同詮釋。有議員因此提出政府當局應盡快請求法庭就有關條文作出解釋。我們並不認同這建議處理方法。

  首先,《截取通訊及監察條例》下設立的規管機制是一個全新的機制。在新制度的實施初期,基於實際出現的一些具體情況,以致當局及截取通訊及監察事務專員對於《條例》的若干條文的詮釋及具體應用,存有不同看法,這是可以理解的。事實上,我們已在實際運作層面,採取務實措施,妥善處理有關情況。我希望透過兩個具體例子,說明縱使《截取通訊及監察條例》某些條文或有進一步改善的空間,但經執法機關採取一些務實措施後,《條例》下的規管機制依然能順暢運作。

(a) 在目標人物被逮捕後提交報告

  第一個例子關乎《條例》第58條的執行。根據該條文,在秘密行動的目標人物被逮捕後,執法機關必須向小組法官提交報告,而小組法官經考慮報告後,如認為有關行動不再符合批出授權的準則,可撤銷該項授權。專員及小組法官認為,在根據第58條撤銷訂明授權至實際終止行動的過渡期間進行的截取通訊或監察,屬於未獲授權行動,因為這些行動並非依據訂明授權所授予的權力進行。但當局認為法例條文的原意,不可能是要導致執法機關因小組法官撤銷授權而動輒違反法律。

  雖然大家對於條文有不同看法,為回應截取通訊及監察事務專員及小組法官的意見,保安局已為執法機關制訂務實安排,將小組法官作出撤銷授權決定與實行該項決定之間的時間空檔縮至最短。此外,除事關緊急的案件外,執法機關在提交《條例》第58條所指的報告後,不會即時聆聽截取所得資料,直至及除非已證實小組法官沒有撤銷有關授權為此。而如小組法官決定撤銷有關授權,執法機關將不會使用在過渡期間從行動中取得的資料,並會予以銷毀。這些安排有助把可能對於有關人士的私隱構成的侵擾減至最低。

(b) 小組法官撤銷授權的權力

  另一個例子是關乎小組法官撤銷授權的權力。小組法官及截取通訊及監察事務專員認為,小組法官在審閱執法機關就情況出現實質改變後所提交的報告(即表格REP-11報告)後,有權撤銷原來的授權。此外,就包含多於一項截取通訊服務的訂明授權,小組法官及專員認為,如執法機關停止截取授權內部分通訊服務時,小組法官可局部撤銷有關的訂明授權。另外,小組法官及專員認為,執法機關完成執行器材取出手令或無法取手令所指明的器材時,執法機關須向小組法官報告,以便小組法官撤銷該手令。

  雖然當局認為,小組法官只在《條例》的指明情況下,享有撤銷訂明授權的權力,而這些指明情況並不包括剛才所提到的,但執法機關已因應小組法官和專員的意見,採取務實方法處理有關情況。就表格REP-11的報告而言,如小組法官在考慮有關報告後,表示會撤銷授權,執法機關便會停止聆聽有關截取通訊的成果,並會盡快終止行動,而所有相關的材料會予以保存,供專員日後查核之用。就局部撤銷授權的個案而言,我們已修訂實務守則,訂明如執法機關決定停止截取小組法官授權的某項設施,但仍要繼續截取同一訂明授權下的其他設施,執法機關必須向小組法官報告,已取消截取授權內的部分設施。在向小組法官作出報告後,如執法機關其後決定再次截取同一設施,便須向小組法官提出新的授權申請。至於器材取出手令方面,我們已要求執法機關在取出有關器材及完成執行取出令,或因其他情況令致手令不再有效後,必須向小組法官作出報告。

  通過這幾項務實的安排,當局得以充分回應小組法官和截取通訊及監察事務專員的意見和建議。我們在稍後就《條例》進行全面檢討時,會詳細研究有關事宜,及考慮是否需要修訂《條例》。

實務守則的修訂
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  自《條例》實施以來,當局一直與截取通訊及監察事務專員及小組法官充分合作。截取通訊及監察事務專員向執法機關提出的所有建議,當局都會仔細考慮和跟進,並視乎情況,修訂實務守則,為執法機關提供更清晰的實施指引。實務守則除已反映我剛才提到的一些務實安排外,亦已訂明多項新安排,進一步完善《條例》的實施,例如 - 

一. 明確規定應在申請訂明授權的誓章╱誓詞或陳述內,說明按照《條例》附表3規定應向有關當局披露過往任何申請的詳情,並須提供充分理據,說明所要求的時限合理;

二. 授權人員應嚴格審理授權申請,如有需要,應在作出決定前,要求申請人澄清和解釋;

三. 就「以處所為對象」的授權申請,要求執法機關確保在說明申請所涵蓋的範圍時不會過闊和不受限制;及

四. 規定執法機關應確保就器材的庫存及去向備存妥善記錄,並更嚴格要求人員交回毋需再用於行動中的秘密監察器材。

執法人員的執法知識及態度
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  經劉江華議員的修正的議案,促請改善執法人員的執法態度,以及加強執法人員對《條例》的理解。我們同意,這兩方面的工作,對於《條例》的順利實施,至為重要。事實上,各執法機關亦對此非常重視。為確保人員充分理解《條例》的規定以及相關的程序規定,各執法機關已加強培訓,舉辦各式培訓課程、簡報會、工作坊等。而在引入新操作程序時,執法機關會為其人員提供適當指導,確保人員遵從規定。

  至於執法人員的執法態度方面,我要指出,截取通訊及監察事務專員在其二○○七年周年報告提到的幾宗個案,屬少數個別情況。專員在報告內表示,執法機關整體上遵守《條例》的規定,並且一直給予合作,協助他履行《條例》所訂定的監督職能。執法機關會繼續透過各種渠道,令相關人員明白他們與截取通訊及監察事務專員及小組法官通力合作,以助履行其法定職能的重要性。

  執法機關嚴格要求其人員必須遵守《截取通訊及監察條例》的有關規定。每當發現有執法人員不遵守規定的情況,部門首長會根據《條例》第54條向截取通訊及監察事務專員作出匯報,執法部門會作出深入調查,並對證實違規的人員作出適當的紀律處理。

  剛才有議員建議當局考慮在《條例》中引入刑事罰則,懲處違反《條例》有關規定的公職人員。就是否需要為非法的截取通訊及秘密監察訂立法定罰則,我們認為應作全盤考慮,不論有關的非法行動是由執法機關人員或公眾人士進行。當局在考慮法律改革委員會有關截取通訊及秘密監察的報告時,會詳細考慮就公眾人士進行的截取通訊及秘密監察的規管安排。屆時,會一併考慮訂立法定罰則的建議。我們會把議員所表達的關注轉達有關政策局考慮。

  我深信,適時提供充足培訓和公平有效的紀律機制,是確保執法人員貫徹實施《條例》有關規定的不二法門。

由獨立於執法機關的人員負責截取通訊活動
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  經涂謹申議員修正的議案,建議政府研究由獨立於執法機關的人員負責截取通訊活動,以防止執法人員濫權及保障市民的權利。我們對於這建議有很大保留,因為我們現有的機制行之有效,而且在保密及保障私隱兩方面,較涂議員的建議安排能達到更好效果。

  正如我剛才提到,現時《條例》下所設立的機制,對於進行截取通訊已有非常嚴謹的規定,並且設有重重的監督和監察措施,確保執法人員遵守《條例》的相關規定,以及保障市民的私隱和其他權利。

  執法機關在現行程序下,獲授權進行的截取通訊工作,由執法機關內獨立於調查隊伍並且與調查隊伍無關的專責人員負責。專責人員會先行將防止及偵測罪行或保障公共安全無關的資料,以及任何享有法律專業保密權的資料剔除,才向調查人員報告截取所得的資料。執法機關的助理處長職級或以上人員,會安排對專責人員向調查人員所提供的資料進行抽查,檢視有否將享有法律專業保密權的資料交予調查人員。此外,如執法機關在授權行動中無意之間取得享有(或可能享有)法律專業保密權保護的資料的個案,必須通知截取通訊及監察事務專員,以便專員跟進,包括檢視專責人員交予調查人員的資料,以查核當中並沒有包含任何應予剔除的享有法律專業保密權的資料。執法機關亦會按專員的最新要求,保存個案的所有其他紀錄,以便專員查閱。

  由於專責人員不屬於調查隊伍,並不參與調查工作,因此,他們會持平地進行截取工作。現行安排的另一優點是能確保執法行動繼續獲得保密,並將得知有關行動的單位減至最少,因此能更穩妥地保障私隱。當局認為,現有安排具獨立性,相比涂議員的建議,能更佳地、更好地為行動保密及保障私隱,因此應予保留。

情報的處理
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  經梁國雄議員修正的議案,建議立法限制執法機關以「情報」為名目永遠保存由截取通訊取得之個人╱團體資料,以保障市民的私隱權,防止政府濫權。建議的立論點是現時市民的私隱未獲保障,我們並不同意這觀點。而由於現時已有機制嚴格規管情報的管理,我們並不認為有需要為此訂定法定的規管安排。

  現時,《截取通訊及監察條例》明確規定從截取通訊和秘密監察得到的成果,不論是成果的正本、文本、複本、副本、拷貝、摘錄或撮錄,均須按《條例》第59條處理,只可以在指明的必要情況下方可保留。這項安排是考慮到未經處理的成果難免包括一些與執法無關的資料,為減低可能對有關人士的私隱構成的侵擾,需要特別嚴格處理這些資料。

  從《截取通訊及監察條例》下進行的截取通訊和秘密監察所取得的資料,如關乎防止及偵測罪行或保障公共安全,可保留作為情報,協助執法機關進行調查和執法工作。執法機關為執法目的而蒐集、處理及使用情報,現時已受多項適用的法律條文規管,包括《基本法》、《香港人權法案條例》及《個人資料(私隱)條例》等,執法人員必須遵守。

  各執法機關已設有一套嚴謹的情報管理系統。就情報的保存方面,各執法機關會考慮有關資料是否有需要繼續保存、資料是否準確等因素,決定存於情報系統內的資料應否繼續保留。因此,執法機關不會亦不能夠在毫無限制的情況下以「情報」為名目,永遠保存由截取通訊取得的資料。然而,正如當局在討論《截取通訊及監察條例草案》時承諾,我們現正積極檢討執法機關的情報管理制度。在檢討完成後,我們會向保安事務委員會匯報檢討結果。

全面檢討《條例》的時間表
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  主席,我在開場發言時,概括說明了《截取通訊及監察條例》所訂立的規管機制的嚴謹設計,以及《條例》實施初期的具體運作情況。雖然《條例》尚有改善空間,但總體來說,《條例》的運作是暢順的,而執法機關與小組法官及專員之間亦已建立良好的合作關係,各方面透過機制的實際運作,汲取了寶貴經驗,加深了解《條例》的條文和這些條文的運作。從我剛才的回應中提到的各事例,足以證明這一點。誠如截取通訊及監察事務專員在其二○○七年周年報告提到:「我們能察覺到某些法律條文及所用程序的欠妥及不足之處,而我們亦已對症下藥,作出改善或提出補救建議。」而並非如何秀蘭議員的動議所指稱,現時執法機關就《條例》執法時甚多流弊,因而有需要就《條例》立即作出檢討。

  二○○六年八月,在《截取通訊及監察條例》二讀辯論時,我明確承諾,當局會在截取通訊及監察事務專員提交第二份整年周年報告(即二○○八年周年報告)後,全面檢討《條例》。我們必定會遵守這承諾。在專員提交二○○八年周年報告後,我們能更確切掌握《條例》在實施後首兩個整年的運作情況。在這個基礎上全面檢討《條例》,會是較為妥善的安排。

  剛才有議員表達不滿,截取通訊及監察事務專員二○○七年的報告在去年六月交給我們之後,到今年一月才呈交給立法會,主要的理由是因為這份是截取通訊及監察事務專員整年的報告,我們需要多一點時間處理。在截取通訊及監察事務專員交了二○○八年周年報告之後,在吸收了今年的經驗之後我們會盡快處理,我不會抹煞我們希望盡量爭取在二○○九年作出全面檢討。

  在全面展開檢討之前,我們會積極籌備檢討的前期工作。我們亦會繼續與截取通訊及監察事務專員及小組法官充分合作,務求以各種務實的方法,進一步完善《條例》的運作,並視乎需要,修訂實務守則,以便貫徹落實《條例》的宗旨。

  主席,我謹此陳辭,希望各位議員反對何秀蘭議員的原議案,以及涂謹申議員和梁國雄議員的修正議案,支持劉江華議員的修正議案。

  多謝主席。



2009年3月11日(星期三)
香港時間20時49分