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立法會:保安局局長就深圳灣口岸港方口岸區條例草案發言全文(一)(只有中文)
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  以下為保安局局長李少光今日(四月二十五日)在立法會會議上動議恢復二讀《深圳灣口岸港方口岸區條例草案》的致辭全文:

主席女士:

  首先,我要感謝《深圳灣口岸港方口岸區條例草案》委員會(「法案委員會」)主席劉江華、副主席鄺志堅和各位委員。

一、審議過程

  雖然法案委員會只花了一個半月的時間審議條例草案,但是,整個審議過程非常仔細及認真。我覺得我們應該講求高效率,而不是以討論時間的長短評價法案審議的成效。

  法案委員會非常努力地工作,一共開了16次會議。期間,法案委員會邀請了香港保險業聯會、香港大律師公會及香港律師會這些相關團體發表意見及參與討論,又聯同保安事務委員會及交通事務委員會的委員,親身到建議設立的深圳灣口岸的港方口岸區實地視察,實地了解一地兩檢的口岸運作及配套安排。

  為配合條例草案的審議,除保安局及律政司外,環境運輸及工務局、運輸署、路政署、規劃署、保險業監理處、入境處、海關、警務處、消防處及環境保護署等多個政府部門的代表,都有出席法案委員會會議或現場視察,詳細講解各項有關安排,逐一解答委員提出的問題。

  在充分了解相關安排後,法案委員會提出了很多寶貴意見,使條例草案更為完善。我們建議的全體委員會審議階段修正案,幾乎全部都是應法案委員會的意見而提出。

  議員剛才提及的事宜,在法案委員會的會議上已有相當充份的討論。現在,我重申政府的立場。

二、憲法及司法管轄權問題

  有關制定條例草案的法律根據,以及全國人大常委會授權香港特區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定的憲制基礎等憲制問題,律政司在法案委員會審議的階段已就這些問題作出詳細的說明。

  深圳灣口岸位於深圳蛇口。根據一地兩檢安排,香港特區將對深圳灣口岸內的港方口岸區依照香港法律實施管轄。不過,未得中央額外授權,特區不能單方面實施上述的司法管轄權。有鑑於此,全國人大常委會於二○○六年十月三十一日決定,授權香港特區自深圳灣口岸啟用之日起,對港方口岸區依照香港法律實施管轄。

  這項授權是由全國人大常委會按照我國《憲法》所賦予的權力作出。《憲法》第五十七條規定,全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人大常委會。《憲法》第五十八條規定,全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。

  根據《基本法》第二十條,香港特區能夠取得和行使根據全國人大常委會的決定所獲授予的權力。該條規定,香港特區可享有全國人大和全國人大常委會及中央人民政府授予的其他權力。換言之,《基本法》第二十條容許中央在適當的情況下,將額外的權力轉授香港特區。

  國務院港澳事務辦公室副主任陳佐洱在二○○六年八月二十二日第十屆全國人大常委會第二十三次會議上作出的《關於<國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的議案>的說明》中認為,依照《憲法》,由全國人大常委會就一地兩檢安排作出決定,具有最為充分的法律地位和權威。

  《基本法》並無明文禁止香港特區的立法機關制定有域外效力的法例。《基本法》第二條的其中一項規定,是授權香港特區依照《基本法》行使立法權。第十七條進一步規定香港特區享有立法權。第七十三條則賦權立法會根據《基本法》規定及依照法定程序制定法律。全國人大常委會藉茪G○○六年十月三十一日作出的決定,授權香港特區自深圳灣口岸啟用之日起,對深圳灣口岸內的港方口岸區依照香港特區法律實施管轄。條例草案旨在依據全國人大常委會的決定,將香港法律的適用範圍擴展至涵蓋港方口岸區。根據《基本法》第二十條,香港特區能夠取得和行使根據全國人大常委會的決定所獲授予的權力。因此,我們認為,香港特區毫無疑問可憑藉全國人大常委會的決定,具有制定此條例草案的立法權限。

  在參與法案委員會討論時,香港大律師公會就立法會就港方口岸區的立法權限,毫無質疑。大律師公會認為,根據全國人大常委會的決定,對港方口岸區具有司法管轄權的是香港特區(連同其所有權力及政府權限)。因此,香港特區可就港方口岸區行使根據《基本法》所獲授予的權力(包括立法權)。該管轄權須按照香港特區法律行使。上述情況的必然含意,是香港特區可就港方口岸區立法,包括制定擬以港方口岸區為施行範圍的條例草案。

  剛才有議員質疑全國人大常委會的決定是否全國性法律;並以為假如全國人大常委會的決定屬於全國性法律,則應該根據《基本法》第十八條第三款列入附件三。

  律政司的法律意見指出,全國人大常委會的決定應視為內地法制下的「法律」。鑑於全國人大常委會的決定在實質上規定了一個位於深圳境內實施香港法律而非內地法律的口岸區,在性質上屬於規範性的決定。由於該項決定在全國均具有法律效力,因此屬全國性法律。不過,特區政府與大律師公會均認為全國人大常委會的決定並非根據《基本法》第十八條在香港特區實施,因此無需為了在香港特區實施該決定而將該決定列入《基本法》附件三。理由是儘管深港雙方簽訂國有土地租賃合同,但港方口岸區始終並非香港特區的一部分。

  全國人大常委會的決定授予香港特區額外權力,使其可對港方口岸區依照香港法律實施管轄。全國人大常委會的決定的預定效力能否達到,會視乎全國人大常委會的決定是否有效地作出,以及香港特區是否有權取得所獲授予的額外權力。全國人大常委會的決定是全國人大常委會依照我國《憲法》所賦予的權力有效地作出,而香港特區根據《基本法》第二十條有權取得所獲授予的額外權力。律政司已向法案委員會多次解釋,全國人大常委會的決定並非必須列入《基本法》附件三才可有效施行。

  我希望在此強調,香港特區根據《基本法》第二十條可從中央獲得額外權力。特區政府行使的這些額外權力,必須符合《基本法》,並且不會,我再次L調,不會剝奪香港特區受《基本法》保護的權利。

  有意見認為一地兩檢的中央授權安排缺乏討論,就這一點,我希望作出回應。

  其實我們早在二○○六年一月已就一地兩檢的立法建議正式去信諮詢香港大律師公會及香港律師會的意見。香港大律師公會在二○○六年二月的覆函中就中央授權的安排提出了意見。香港大律師公會指出,根據《基本法》第二十條,香港特區可享有全國人大和全國人大常委會及中央人民政府授予的其他權力。香港大律師公會認為,由於在這次安排中,香港特區獲授予的權力可能包括立法權,全國人大常委會是合適的授權機關。

  在二○○六年三月,我們就一地兩檢的立法建議徵詢保安事務委員會的意見。當時有討論過中央授權的安排,有意見認為中央有關方面應透過法律途徑作出授權。現時中央作出有關授權完全與這個意見是一致的。

  在二○○六年八月及十月,全國人大常委會審議授權香港特區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的議案。有關議程和審議的討論內容也有公開,其中,國務院港澳事務辦公室副主任陳佐洱於年八月二十二日在第十屆全國人大常委會第二十三次會議上作出的《關於<國務院關於提請審議授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的議案>的說明》中就正正提及,香港特區政府提出,有關授權由全國人大常委會作出授權決定較為適宜。

  我強調,有關一地兩檢的授權安排,已有不同的討論機會,也有公開交代。在考慮授權決定的過程中,中央有諮詢特區的意見;特區政府也有向中央反映上述保安事務委員會及相關團體如大律師公會發表過的相關意見。

三、交通運輸安排

  在條例草案的審議過程中,議員提出了不少有關交通運輸方面的意見,特別是深圳灣口岸的公共交通安排,以及新口岸對新界西北的交通影響。交通事務委員會一直在跟進有關安排。環境運輸及工務局及其他相關政府部門的代表已經向法案委員會解釋過有關安排,也在上周向交通事務委員會提交進一步資料。交通事務委員會將會在本周五的會議再次討論有關安排。在此,我就交通運輸安排作幾點回應。

  雖然今天廖(秀冬)局長沒有在這裡跟大家一起討論這條草案,但廖局長是有一位代表坐在我們當中的。就公共交通安排而言,過境旅客可乘搭直通過境巴士或其他公共交通工具(包括專營巴士、專線小巴及的士),經深圳灣口岸過境。有議員認為除上述公共交通服務外,政府亦應讓非過境的非專營巴士在口岸提供服務。就此,我們必須指出,深圳灣口岸總體定位是以貨運交通為主,並適當兼顧客運。口岸的客運主要以過境直通巴士為主,而雙方亦會提供有限度的公共交通服務。深圳市在開通時會有三條巴士線來往深方口岸,以接駁來往港方口岸的三條巴士及小巴線,他們未有計劃容許非過境旅遊巴士前往深方口岸提供服務。在沒有相互配合服務的情況下,我們覺得並不適宜讓非過境非專營巴士前往港方口岸。

  在通車後,政府會與深圳市當局按口岸的實際運作及交通情況,共同檢討是否有需要及空間調整前往口岸的交通服務。

  議員亦非常關注深圳灣口岸開通所帶來的車流,對新界西北的道路網絡的影響。環境運輸及工務局指出,根據新界西北交通及運輸基建檢討的研究結果,現有及已決定興建的道路網,加上所需的交通改善措施(包括擴闊青山公路及元朗公路),應該足以應付至二○一六年的交通需求,包括來自深圳灣公路大橋和港珠澳大橋(又稱深港西部通道)的交通需求,而無需進行新的大型公路基建工程。

  不過,為了確保能夠適時地提供二○一六年後的新運輸基建,政府已視乎需要,就擬議的公路項目展開進一步的勘測和可行性研究。政府的目標是在現階段盡量完成所需的前期工作,以便將來當該區已計劃的不同發展實施方案明朗化時,能夠盡快展開建造工程。

  另一方面,政府已獲得交通事務委員會的支持,推展三項擬議工程,以改善屯門公路的整體運作。擬議工程包括擴闊青田交匯處一段屯門公路至雙程三線、擴闊屯門公路市中心路段至雙程三線以及重建及改善屯門公路快速路段至現有快速公路標準。除屯門公路外,政府亦已計劃進行屏廈路和田廈路的道路改善工程,以完善深圳灣公路大橋和新界西北地區的交通連接。

  總括而言,政府會密切留意深圳灣口岸開通後的運作情況及對新界西北的交通影響,以確保公共交通服務能滿足乘客需求及交通暢順。

四、保險安排

  有關保險安排,我希望先說明有關的背景。

  私人性質的文件涉及立約各方在不同情況下訂立的各項協議。以法例規定把局限於香港的已有權利及義務的地域界限擴大至包括港方口岸區,或會對有關各方的權利或義務造成干預。有關法例條文確有可能會改寫立約各方訂立的協議和對部分立約方造成重大困難。要確保對這些協議一般性適用的有關條文能符合《基本法》第六(註一)及第一百零五條(註二)可能隱含的相稱性或公正平衡要求,將會有困難。因此,條例草案不會把由私人性質的文件而產生的已有權利或義務的適用範圍擴大。

  可能受港方口岸區的成立影響的強制性質保險單,只有汽車第三者風險及僱員補償這兩大類。如任何在港方口岸區啟用當日或以後發出的保險單載有對香港的提述,以描述某項權利或義務的地域界限,則除非有相反用意顯露,憑藉條例草案第12條,該項權利或義務的地域界限須解釋為包括港方口岸區。不過,載於已有的保險單的類似提述不會自動解釋為包括港方口岸區。鑑於有關的兩類保險單通常按年續期,擴大其地域涵蓋範圍的問題純屬過渡性的安排。

  就有關的安排,我們諮詢了香港保險業聯會(「聯會」),也一直和聯會就條例草案的重要發展作溝通。我們在二○○六年三月向立法會保安事務委員會提交文件前曾諮詢聯會;在二○○七年二月條例草案刊憲當日,我們也馬上致函將這項發展通知聯會。接荂A我們在二○○七年二月及三月為聯會及其會員公司安排簡報會及實地考察,以便聯會及其會員公司對所涉及的風險作出更佳的判斷。

  聯會告知我們,業界已一致支持以自願訂立承諾的形式,與政府簽訂市場協議,把已有的強制性質保險單的涵蓋範圍擴大至包括港方口岸區。所有提供汽車第三者風險保險及僱員補償保險的保險公司均已表示願意簽署市場協議。

  鑑於以往的市場協議均能順利實施,政府相信市場協議是把保單涵蓋範圍擴大至港方口岸區的理想方案。

  以市場協議解決市場問題,一向行之有效。其中一個例子是一九八○年成立的汽車保險局。該局為交通意外的受害人,在肇事司機並無投保或下落不明的情況下,提供補償。另一例子是僱員補償保險人無力償債計劃。該計劃設立於二○○三年,在僱主的保險人無力償債情況下,承擔為僱員提供補償的責任。將於二○○七年五月推行的僱員補償聯保計劃,亦須依賴市場協議為高風險行業的僱主提供後援的投保途徑。市場協議的運作至今令人滿意,保險業監理處(「保監」)並無察覺有任何問題。

  剛才,我已解釋過市場協議是解決現時過渡性問題的最切實可行的方案。我們會反對涂謹申議員稍後就保險安排提出的兩個修正案。我會在修正案辯論中再詳述我們反對的理由。

五、條例草案第6(2)條

  儘管吳靄儀議員引述大律師公會和政府就某一些法律觀點的看法不盡相同,我必須指出,按照政府提出的修正案第6(1)條,是得到大律師公會的認同。該會認為,修正案建議的第6(1)條是為了合理的法律政策而草擬的。就大律師公會並不認同政府認為香港特區《基本法》第七條,只憑條例草案第五條適用於港方口岸區。我們的意見是,香港特區可依照香港特區法律包括《基本法》,對港方口岸區實施法律管轄,是基於全國人民代表大會常務委員會的授權決定。條例草案第五條的制訂基礎是上述的管轄權安排。

結語
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  我在此再一次感謝法案委員會支持條例草案恢復二讀。各位委員的努力,使我們能盡快落實在深圳灣口岸的一地兩檢這項嶄新的安排。這安排可為旅客提供更大方便,節省他們的過關時間。此外,兩地人員集中在同一口岸內相連的檢查區辦公,有利雙方在現場的溝通和協調,有助提高整體的清關效率。

  最後,我懇請議員支持我稍後就條例草案提出的修正案。

  我謹此陳辭,多謝主席女士。

註一:第六條訂明:「香港特別行政區依法保護私有財產權。」

註二:第一百零五條訂明:「香港特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利,以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價值,可自由兌換,不得無故遲延支付。企業所有權和外來投資均受法律保護。」



2007年4月25日(星期三)
香港時間19時43分

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