立法會：監管行政長官、問責官員及首長級公務員退休後任職私營機構的動議辯論
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以下為公務員事務局局長王永平今日（二月二日）在立法會會議，就張文光議員提出有關監管行政長官、問責官員及首長級公務員退休後任職私營機構辯論的發言全文：
主席女士：
近月來，公眾很關注公務員退休後轉職私營機構可能涉及利益衝突的問題。我歡迎這個議案辯論，讓我有機會向立法會和公眾解釋有關政策和措施，以及澄清一些有意或無意的誤解。我十分感謝各位議員提出的寶貴意見，我亦希望議員原諒我的發言可能會相當冗長，因為我認為應該用詳細的事實、客觀的理據，有需要時回應一些我認為是有點兒誇張失實的言辭。
公平、公正及誠信是香港社會的核心價值，市民大眾期望政府以公平、公正的原則施政，提供公平的競爭環境。他們亦對公務員的誠信操守有很高的要求。廉潔的公務員體制是體現公平、公正和誠信等核心價值的關鍵，亦是政府有效管治的基石。多年來，透過清晰的政策、法例、規則和指引、嚴謹的程序和適當的監管，政府建立了一個全面的規管架構，規範公務員的行為，規管範圍包括防止利益衝突、申報私人投資、使用政府資料、擔任外間工作等。香港政府在維持廉潔又高效率公務員體制方面取得的成效，獲市民和國際社會廣泛認同。
在討論規管公務員退休後就業的政策前，我想首先指出，絕大部份公務員都正直廉潔，奉公守規，以公眾利益為依歸，懂得謹言慎行，迴避利益衝突的嫌疑。任何公務員在履行職務時不當地使用在職期間得到的資料以自利，已經抵觸了防止賄賂條例及公務員事務規例。一旦被揭發，便會受到刑事檢控或內部紀律處分。事實上，有很多公務員在職時盡忠職守，服務市民，退休後亦在不同程度上參與義務或無償工作，回饋社會。即使部份退休公務員再從事有薪工作，我們覺得亦要公平對待，因為一如其他人士，退休公務員有工作的權利。公務員退休金制度及法例亦不禁止，我亦覺得不應禁止正領取退休金的公務員在獲批准的情況下工作。現行規管退休公務員就業的機制或有未盡完善之處，我們會以開放的態度進行檢討，但我希望議員以持平的態度進行有關討論。
現行政策及措施
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政策目標
我想說說現行的政策和措施。規管公務員退休後就業的政策，目的是防止利益衝突以維護公眾利益，並維持公眾對公務員誠信的信心。在制定有關政策時，政府會致力在維護公眾利益、保障公務員退休後就業的個人權利，以及滿足社會大眾對公務員廉潔公正的期望三方面取得平衡。事實上，公眾利益和退休公務員就業的權利不是必然有矛盾的。在沒有利益衝突的大前提下，容許具備公共行政或專業知識和經驗的前公務員任職商界或其他機構發揮所長，我們認為是良性的人才流動，合乎社會整體利益。
根據自一九八七年開始實施的現行政策，首長級甲一級政務官職級的人員（例如現時政策局的常任秘書長），如在退休後三年內從事業務或受僱工作，而這些業務或工作主要在香港進行，須事先取得批准。而其他人員如在退休後兩年內就業，亦須事先取得批准。退休人員如未有事先取得批准而擔任工作，當局可根據退休金條例暫停向其發放退休金。至於按合約條款受聘的人員，由一九九七年一月起，首長級薪級第三點及以上的人員，如在合約屆滿後一年內受僱於政府以外的機構，亦須事先取得批准。這項規定已在有關合約內列明，是有關人員必須履行的條款。
審批程序
非首長級人員的申請，由部門╱職系首長根據獲轉授的權力處理。首長級人員的申請，會先由有關的部門╱職系首長或常任秘書長審核，然後交由退休公務員就業申請諮詢委員會考慮，最後提交公務員事務局局長審批。批准申請的基本先決條件，是申請人擬擔任的工作不得與其以往擔任的公職有利益衝突。
退休公務員提出就業申請時，需提供將來擔任工作的詳細資料（例如準僱主名稱、職務、薪酬、預計聘用日期等），亦須交代他們過去與準僱主有否任何接觸，以及在任職政府期間有否掌握商業上的敏感資料。審批當局會特別留意︰
（１）申請人在任職政府期間曾否參與可能令其準僱主得益的政策制訂或決策工作；
（２）申請人以往所得的資料和經驗，會否令其準僱主不公平地處於較其競爭對手較有利的位置；以及
（３）公眾對申請人擬從事的業務或工作的看法。
視乎情況，審批當局可禁止申請人在離職後某個時期內擔任外間工作，即訂定俗稱「過冷河」的禁制期，亦可就申請人擬從事工作的範圍作出規限，例如禁止申請人參與政府和其準僱主之間的事務。
和其他地方的制度比較
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香港現時規管退休公務員就業的制度大致上是參照英國相關制度而訂定的，剛才梁耀忠議員亦有提及。現時，英國公務員在離職兩年內，以全職、兼職或收費等任何形式受僱於公營或私營機構，均須向有關當局提出申請，在非商業機構擔任無薪職位則不在此限。英國政府會就高級公務員的就業申請諮詢一個獨立的商界聘任諮詢委員會。高級公務員離職後一般須等候三個月，才可接受外間機構聘用。諮詢委員會如認為有關聘任與申請人在擔任公職期間所得的資料和其擬擔任的工作毫無關係，而其計劃擔任的工作亦無不當之處，則可酌情豁免等候期的規定。此外，諮詢委員會亦可就申請人擬工作的範圍作出規限。英國政府認為，容許具備公共行政經驗的人員在商界或其他機構任職合乎公眾利益，這種人才流動不應因公眾對個別事件過度關注而受到阻撓。據我們了解，英國的規管措施屬行政手段，英國政府主要靠制度的高透明度、公眾監察和輿論壓力監察退休公務員再就業情況，達至阻嚇作用。
剛才張文光議員提及在二○○三年我們的審批個案中，只有一宗遭否決，於是得出結論，說我們的審批非常粗疏。在這裡，我想指出，正因為我們的審批規定已透過很多公務員通告知會了退休公務員，他們很清楚知道甚麼工作可以獲得批准，甚麼工作不可能獲得批准，而在一般情況下，如果他們知道申請不會獲批准是不會提出申請的，而更多退休公務員通常會等待六個月後才會申請。我想列舉二○○三年及○四年我們批准個案的分析作一個回應。在二○○三年全年，我們共批准七十六宗申請，有四十一宗獲准個案申請人在提出申請時已離職超過六個月，他們平均已離職十五個月。這是零三年的數字。
二○○四年的數字更詳細一點，我們共批准了六十九宗申請，有四十宗獲准個案的申請人在提出申請時已離職超過六個月，平均已離職十六個月。另外十四宗個案的申請人須受特定的禁制期約束，禁制期由六個月至三十個月不等，平均禁制期為十一個月。合共來說，申請人於離職六個月或更長時間後才開始工作的個案共有五十四宗，佔全部獲准個案的百分之七十八，而當中十二宗個案申請人工作的範圍更受到限制。餘下的十五宗個案申請人在離職後六個月內開始外間工作,大部份從事有關教育、醫療、專業學會的工作，或在公營機構工作。這些數字顯示，即使個別個案的處理或有可改善的地方，但禁制期和具體規限絕對不如部份議員所言形同虛設。
在審核首長級公務員的申請方面,退休公務員就業申請諮詢委員會扮演一個非常重要的角色，絕對不是一個橡皮圖章。委員會在一九八七年十月成立，就處理退休後就業申請時一般應採用的原則和標準，以及首長級人員提出的就業申請或其他申請提供意見和建議。委員會的主席及委員均由行政長官委任。委員會現由一名高等法院原訟法庭法官擔任主席，另有三名非官守成員。每一宗首長級公務員的申請都會交由委員會考慮，委員會參考部門提供的資料和意見之後,會對特定禁制期及其他規限提出具體意見。這 我想清楚指出公務員事務局局長基本上全部接納委員會的建議。
委員會自一九八七年成立以來，在執行規管措施和審批準則方面給予政府很多寶貴意見，並一直以嚴謹的態度審議個案。審批當局就有關申請作決定前，必須充分考慮委員會的意見及建議。我們覺得現時的制度行之有效，運作暢順。但政府和委員會都願意本著務實和開放的態度，探討如何讓委員會更充分地發揮功能。
檢討政策及措施
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我完全接受現行規管制度應作進一步改善以配合市民大眾對公務員誠信愈來愈高的期望。我在去年年中，並非等至有個案發生後，已經承諾就退休公務員就業政策進行全面檢討。這是有記錄在案的。回應剛才李鳳英議員的提問，檢討的重點的確是針對首長級公務員，我們原本計劃於本年五月向委員會 報檢討結果，但因應議員的關注，我們同意提前在本年三月和委員會討論檢討結果。
檢討仍在進行中，我們已有一些初步的想法。過去數週我亦曾提及這些初步構思，當然我提出的這些構思跟張文光議員剛才所說的有些出入，稍後我會作一些澄清。我們的初步想法是循四方面去改善現行規管機制：
（1）更嚴格地審批申請及加強監察﹔
（2）更嚴格地規限公務員在離職前休假期間擔任外間工作；
（3）研究延長禁止在外間工作的禁制期；以及
（4）提高獲准個案的透明度。
嚴格審批申請及加強監察
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第一方面，為了加強社會人士對審批標準的信心，我們考慮在審批程序上作一些修改。例如就首長級公務員的申請而言，除了有關公務員的前屬部門的首長須提供意見外，我們亦會劃一地要求申請人將來工作界別的有關部門首長提供意見。
為了加強監察，我們會考慮在下列範疇作出改善。包括要求申請人提供更詳盡的資料，例如申請人離職前三年的實際職務，其準僱主的工作性質和範疇。而申請人亦需就是否已填報全部和真實的資料作出聲明。有關部門或職系的首長須特別仔細評估公眾對有關申請的看法，令審批當局掌握足夠和全面的資料審批申請。我們會要求申請人將獲批准的工作範圍和附加條件通知其準僱主，然後才可接受有關工作或任聘。現時審批當局在批准公務員退休後就業申請的時候，會要求申請人在其工作有所變更時知會審批當局，並且視乎情況，有關人員或須重新提出申請。為了更加有效地監察首長級人員獲准任職私營機構後工作性質的變化，我們會要求有關人員定期 報其外間工作的最新資料。
規限公務員在離職前休假期間擔任外間工作
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社會人士及立法會就公務員在離職前休假期間擔任外間工作表達關注。回應剛才吳靄儀議員的提問，現行政策的確容許首長級或非首長級公務員，不論職級，在申請獲准後於離職前休假期間擔任不構成利益衝突的外間工作。至於將來我們應否收緊這個政策，主要的考慮因素應該是市民對可能潛在的利益衝突的疑慮及有關人員的身份可能產生混淆的問題，我們會研究應不應該禁制公務員在離職前休假期間擔任外間工作，在非商業機構擔任義務或無薪工作或擔當重要的公職是或可例外。在此，我想指出離職前的假期是公務員於任職政府期間積存的有薪假期；即使有關人員在休假期間擔任外間工作而獲外間僱主發放薪金，亦不存在政府以公帑"雙重支薪"的問題。
考慮延長禁制期
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剛才有議員，例如鄺志堅議員，提到可否一次過將假期的薪金發放給公務員。就這建議我相信除了需要考慮原則問題外，亦需考慮到建議會涉及相當龐大的公帑，因為很多公務員都積存了很多假期。
涂謹申議員剛才提及，可否一次過「買起」某些職系的公務員，讓他們以後不用工作。這除了涉及哪些職系的問題，以及可能涉及數以千計、萬計的人員及龐大的財政負擔外，亦可能有一個原則性的法律問題，並不是你想「買起」人家就願意給你「買起」，因為一個人的工作權利可能涉及基本人權的問題。
在延長禁制期這方面，我們明白社會大眾對高級公務員的操守有很高的期望，為了更徹底地消除「瓜田李下」之嫌，我們正研究延長禁制期限。考慮有關建議時，我們必須在滿足公眾期望和保障退休公務員就業的個人權利之間取得平衡，避免過猶不及。而剛才亦有議員提到某一些專業如醫生，他們如繼續在私營機構提供醫療服務，是否需要一個很長的禁制期；或一個律師在離開政府之後從事法律工作，可能亦符合社會的利益。所以一個嚴厲、沒有彈性的一年或兩年的禁制期未必合理，未必合符社會的利益，對有關人員亦未必公平。
所以我們在考慮有關禁制期的建議時，一定要顧及長期不容許退休公務員從事不構成利益衝突的工作是否合理，或是否一刀切地不分職級，訂定一個比現時更長的禁制期。
當然我們接受，如果退休公務員以往的職位愈高，掌握的資料愈多，公眾對有關人員的操守誠信亦有較高期望。我們的初步想法，我要強調這是初步想法，因為我們要徵詢法律意見，以及要諮詢公務員後才可提出，就是將高級首長級人員的禁制期由現時一般最少六個月延長至十二個月。我們當然亦考慮更嚴格地執行禁制期的規定；例如除非有重大的公眾利益，審批當局不會豁免或不會縮短禁制期限。換言之，涉及商業活動或機構的個案申請人，在我們的構思中將來難以獲得豁免或縮減將來我們訂出的禁制期限。
增加獲准個案的透明度
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現時退休公務員就業申請諮詢委員會每年提交報告總結工作，有關報告事實上有送交公務員及資助機構員工事務委員會的議員參考。為了進一步提高獲准個案的透明度，我們會考慮公開首長級人員獲准在退休後擔任外間工作的個案資料，包括有關前公務員的名字、其離開政府前任職的部門、擬服務的機構及職銜、獲批准的工作範圍或工作方面的規限，以及禁制工作的期限。我們的構思是透過公開資料達致公眾監察的效果，對可能違規者產生更大的阻嚇作用，因為違規者除了會根據退休金法例被暫停發放退休金外，亦會受到社會非議。
我想指出，增加獲准個案透明度的構思，絕對不表示政府推卸在監察違規方面的責任。剛才我巳簡介過在加強監察方面的構思。
我剛才提到的建議會對現行機制作出頗大的修改，部分建議涉及比較複雜的法律考慮。我希望議員明白我們必須仔細研究，徵詢法律意見並在決定前諮詢員方。
其他建議措施
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有議員提到現時政策規管的範圍是否可以伸展到香港以外，這是張文光議員原議案其中一項內容，他說這其實是我提出的建議。如有需要可以聽錄音帶，其實大家不用聽錄音帶，因為我手上有去年十二月二十一日我在公務員及資助機構員工事務委員會上的發言記錄，我的發言提到，現時的制度根據法例規定訂定，退休金條例只規限退休後就業範圍在香港、主要在香港進行或業務在香港，不包括香港以外地方。我的說法是這是事實，如果認為適宜擴大適用範圍，便有必要修改法例，會議記錄有記載我的說法，我沒有建議我們要立刻這樣做。我們認為現在沒有重大理由或逼切性考慮擴大規管範圍至包括內地及澳門。
我想指出現時是有通報機制，所有退休首長級公務員於管制期內在香港以外地方擔任任何受薪工作，必須通知公務員事務局。這機制可以讓我們評估有關工作會否構成與香港有關的利益衝突。如果他日我們需要研究擴大規管範圍的建議時，考慮可能不止澳門或內地，我們要研究有關理據是否充分，亦要研究執行及監察的可行性，更加要研究情況是否嚴重至需要修改很多公務員非常關注的退休金法例等問題。我完全沒有說過我們建議修訂現時的機制，將適用範圍擴展至香港以外。
在我們進行檢討時，我們除了會考慮社會人士及各位立法會議員剛才提出非常寶貴的意見外，我們亦會徵詢法律意見，並特別邀請廉政公署提供意見。
前房屋署副署長的退休後就業申請
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我想談談前房屋署副署長退休後就業的申請，因為我覺得很多議員對我提出的批評，我必須作出回應以記錄在案，我知道我已講了很長時間，也很抱歉。就有關個案，我已經於去年十二月一日回答鄺志堅議員提出的問題時作出解釋，亦於同月向立法會公務員及資助機構員工事務委員會提交詳盡的文件，並在會議上解答議員的提問。我已承諾會跟進議員的進一步質疑，在本月內向委員會匯報調查結果。鄺志堅議員是律師，我相信他明白我們一定要依法依規去調查，包括容許當事人有申辯的機會，我們不能以政治或時間因素影響我們處事的適當程序，英文是due process。
我想重申我們處理有關個案，是依循既定程序及準則，並根據有關人員提交的申請書上所載列的資料去審批的。我們從來沒有批准有關人員從事地產或土地發展方面的業務，我從來沒有批准她替渡輪公司以外的機構工作，更沒有批准她參予競投西九龍文娛藝術區發展計劃的工作。在去年九月，即早於議員提問時，當我們察覺該名人員可能從事超越批准範圍的工作時，我們即時作出跟進。我們不是等到張文光議員及鄺志堅議員要求在「做冬」時開特別會議時，然後才訂出所謂「六不准」的規定。實際上我們是在十一月底已經發信通知有關人員，其後在十二月一日在回答鄺議員提問時也提及，這也記載在立法會的會議記錄內。十二月三日因為傳媒的關注，我亦作進一步的澄清。事後看來，我們當然可以改善處理這個案的做法，應該可以做得更好，但最基本的原則是我們不會容許違規行為。如有證據證明有關人員違反規定，我們會依法例和公務員事務規例處理。這個案的經驗，令我更加肯定有必要改善機制，特別是增加透明度。因為很多時我最難處理的是很多真真假假的例子給提出來，很多不是完全準確，有些個案可能經過很多詳細研究才作出決定，但現在的確是沒有透明度，將個案全部顯示給公眾。將來我希望大家不用猜疑，不用隨時舉個例子出來，我希望將來所有批出的個案都成為公開資料，希望大家可以監察。在這裡，我覺得剛才鄺志堅議員的論點有些奇怪，因為他的論點似乎是千錯萬錯都是局長一個人的錯，那麼他為什麼支持修改現時機制的建議呢？我覺得如果一個人錯容易處理，但如果我們制度上值得需要完善的話，我們應該要考慮完善制度。
主要官員離任後從事商業活動的安排
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議案也提到主要官員離任後從事商業活動的安排。我要指出主要官員和公務員是不同的，公務員是常任性質，但主要官員的任期一般不會超過行政長官的五年任期，而行政長官也只可以連任一次。在符合防止利益衝突的原則下，如訂立的措施過分限制主要官員在完成任期後的合理擇業自由，可能會令部分有志加入政府領導層的專業界和商界人士卻步，局限了主要官員的人選範圍。
根據上述原則，現在《問責制主要官員守則》第5.15條已訂明，主要官員如在離職後一年內展開任何工作，在任何商業或專業機構出任董事或合夥人，或獨資或與他人合資經營任何業務或專業服務，必須事前徵詢由行政長官所委任的專責委員會(下稱"委員會")的意見。委員會的審議過程保密，不過委員會提出的意見則可以或會公開。委員會把有關的意見公開，讓公眾以及傳媒能充分監察主要官員在離職後一年內轉職或開業的情況。
行政長官離任後從事業務的安排
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有關行政長官離任後從事業務的安排，現時我們在這方面沒有作出具體的規限。我們在研究是否限制行政長官離任後的安排時，必須考慮下列原則：
(1)必須防止出現利益衝突；以及
(2)顧及離任行政長官的自由和權利。
政府內部現正就這問題作出深入的研究。待研究完成後，我們會向立法會匯報。
結語
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在這裡，我想簡單回應一下剛才鄭經翰議員對我作的我認為是不公平的批評。所有主要官員的待遇，包括公務員事務局局長的待遇安排，在當年推行問責制的時候，全部的細節在立法會經過詳細的公開討論，得到當時大部分議員的接納，而有關我的安排全部符合當時安排之一。我出任局長時亦清楚說明我不會再返回公務員隊伍，這在當時亦有傳媒報導，亦廣泛有記錄在案。
主席女士，我現在可以總結我上述發言，我認為張文光議員的原議案建議，例如將首長級甲一級政務官職級或以上職級退休的官員的禁制期由現時六個月延長至兩年，立即擴大規管從事業務及工作的地點至內地和澳門，是過猶不及。所以我反對原議案。至於譚耀宗議員提出的修正案，相對來說，修正措施較為符合實際情況的需要，亦與我們檢討的大方向相當接近。
最後，我想重申政府絕對重視公務人員須具備最高度的誠信操守，亦明白社會及立法會對我們殷切的期望。我會虛心聽取各方，特別是立法會議員的意見，我會承擔作為問責局長的責任，我會全面改善現時審批和監察退休公務員就業的機制。多謝各位。
完
二○○五年二月二日（星期三）
