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立法會:律政司司長致辭全文(中文譯本)

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以下為律政司司長梁愛詩今日(十一月七日)在立法會會議上就「維護法治」動議辯論致辭中文譯本:

主席女士:

修訂建議

我起立發言,反對李柱銘議員對議案提出的修訂。李議員提出的問題已辯論了超過兩年,而政府對這問題的立場,亦已多次向各位詳盡解釋。

因此,我現在只打算講述政府所持立場的要點。議員如有要求,我樂意向他們提供進一步資料。

法律和憲制情況

首先,我要談談法律和憲制情況。當政府在一九九九年五月提請全國人民代表大會常務委員會解釋《基本法》條文時,有人指這樣做不合法,不合憲,又或既不合法又不合憲。政府從來不接受這種說法。

由人大常委會解釋《基本法》條文是否合法,在劉港榕訴入境事務處處長的法庭案件中受到質疑。對於行政長官請求人大常委會解釋《基本法》條文的做法,終審法院並無作負面的批評,該法院認為:“人大常委會顯然具有解釋權。這項權力源自《中國憲法》第六十七條第四款,並已在《基本法》第一百五十八條第一款內訂明。第一百五十八條第一款賦予的《基本法》解釋權,是以概括和無約制的字眼訂明的。這項權力和權力的行使,並無在任何方面受到第一百五十八條第二款和第三款的限制或約制。”

法治

李柱銘議員批評政府向終審法院要求就其在一九九九年二月在一宗居留權案件的判決作出澄清,這個要求是基於(終審法院)就一個憲法問題的判決所引起的混亂。這類澄清其實不是沒有先例。在一九九七年在美國發生的Matimak 案,有關法院便曾在判決後兩個月作出澄清,以清楚表明有關原則只適用於一九九七年七月一日前的香港公司,而不是回歸之後;有關的美國法院法官並不認為有關這方面的澄清要求會為他們帶來壓力。對議案提出的修訂建基於一個假設,那就是政府提請人大常委會解釋《基本法》條文,違反了法治原則。政府從來不同意這個假設,也不同意香港的司法獨立或自治,已因提請人大常委會釋法而受損。我在一九九九年五月十八日和十九日在立法會致辭時,已解釋我們為何抱有這個看法。

其後,多位資深法官在退休時也支持這個看法。現在讓我引述他們的說話。

范達理法官︰

“香港主權移交至今已兩年,我可以坦誠地說,香港沒有受到任何干預。據我所知,有些人認為居留權案件已等同於一種干預。我覺得這是荒謬的。”

“不過,人們不能指法治受到損害,因為這正是法律所訂明的做法。”

“我對司法或法律專業的未來毫不擔心。我覺得現在的情況很健全,以後也一樣。”

[《香港律師》,一九九九年八月版]

馬天敏法官︰

“誤解源於看待這次釋法所採取的角度。可能有人不知道我們的憲法已對這做法作出了規定。”

“普通法律師會覺得這做法不正常,雖然如此,這確實已在憲法內訂明。”

[《英文虎報》,一九九九年八月七日版]

黎守律法官︰

“至於日後來說,我在這刻察覺不到(法官)受到任何不良影響。我察覺不到(裁決方面)有任何偏袒,事實上,各項裁決都依法作出。我認為人們沒有理由訴說或擔心司法獨立受到損害。”

[《英文虎報》,二零零零年一月二十八日版]

烈顯倫法官︰

“指香港的法治因主權變遷而出現倒退的說法,實在令我感到莫名其妙。”

[《香港律師》,二零零零年六月版]

祁彥輝法官︰

“人大常委會解釋《基本法》條文,絕對沒有損害法治或司法獨立,如果人們沒有忘記,《基本法》事實上賦予人大常委會最終的釋法權。”

[《香港i報》,二零零一年九月十一日版]

特殊情況

如果議員記不起提請人大常委會解釋《基本法》條文的背景,那麼,就讓我在這婼ぉz一九九九年五月二十六日,我在本會發言的部分內容︰

* 首先,絕大多數公眾支持採取措施,以避免在未來十年有多達167萬人移居這個彈丸之地。

* 第二,除非終審法院將來在一個現時無法確定的日子,在另一案件中改變它對上述兩條《基本法》條文的解釋,香港特別行政區在自治範圍內並沒有能力自行解決這個難題。

* 第三,特區因此必須要求中央通過修改《基本法》或由人大常委會作出解釋,提供協助。立法會可以通過修改任何本地法律而推翻法院判決所引起的後果,但不能解釋或修改《基本法》。考慮提請人大常委會協助,絕對不涉及中央單方面干涉香港事務。

* 第四,考慮到這兩條條文的歷史背景,例如籌委會在一九九六年的意見,要求解釋而非修改《基本法》是有充分理據的。

* 第五,要求人大常委會作出解釋的決定,得到立法會過半數議員的支持。

香港正面對經濟逆轉和失業率增加的問題。各位議員也許可想像一下,如果當日我們沒有找到方法—— 一個合法和合憲的方法—— 去避免內地居民大量移居香港,現在我們會處於什麼境況呢?

正確看待事情

政府堅信,行政長官請求人大常委會作出解釋是合法和合憲的,亦沒有違背法治或司法獨立的原則。此外,政府在法律上不能減損人大常委會解釋《基本法》條文的憲制權力,或者行政長官根據《基本法》第四十三條和第四十八條第二款而具有的憲制責任。政府一再強調的數點是︰除非遇到非常特殊的情況,否則政府不會要求人大常委會作出解釋;人大常委會甚少對全國性法律行使解釋權;人大常委會不會輕率地作出解釋《基本法》條文的決定。

政府不希望再遇到像居留權這麼重大的問題,但是,由於出現這類問題的可能性不能忽視,政府不宜承諾以後絕不再提請人大常委會解釋《基本法》的條文。雖然如此,我仍要重申,除非遇到非常特殊的情況,否則政府不會要求人大常委會作出解釋。

因此,我謹請各位議員投票反對這項修訂。

原來議案

我現轉到余若薇議員提出的原來議案。正如這個議案所認同,香港在堅定推行法治方面具有重大優勢。我們現在應該充分發揮這個優勢,以促進法律專業的發展,並使香港成為亞太區內主要的法律服務中心。

法治

法治有多重涵義和含意。簡而言之,法治就是必須依法行事,事事講求合法的原則,無人能凌駕法律之上。就政府的運作而言,其權力必須源自法律,政府也必須依法行使權力。即使政府獲賦予若干酌情權,也必須理性按照恰當的程序來行使這些權力,而法院可以阻止政府濫用這些權力。市民有權在法院質疑政府施政的合法性(包括法律的效力),有關爭議須由獨立的司法機關裁決。此外,法院審理案件的時間和費用必須合理。如果法律程序既緩慢又昂貴,法治便會受損。法律應該公平對待政府和市民,既要維持公平有效的管治,又要維護個人可享有的權利。堅守法治才可以建立一個法治而不是人治的政府。

對於這些原則,律政司全體人員和各位政府人員都清楚了解。這些原則是政府制定政策和法例,以及作出行政決定時採用的基本準則。此外,自香港回歸祖國以來,很多涉及政府的法院判決不但顯示政府繼續遵守和促進法治,更顯示市民明白政府亦受到法律約束。

立法和法治

我發現余若薇議員沒有在議案的措辭中提及法例的質素。我提出這一點不是要批評她,而是因為余議員在十月十九日的《施政報告》辯論中發言時,曾對這個與法治有關的具體問題表示關注,同時更就三條條例草案發表評論,認為這些條例草案顯示政府官員欠缺法治精神。當晚作出回應時,我已表示十分重視余議員對這些條例草案的意見,定會進一步加以研究。我已經完成這項工作。

我可以向余議員和各位議員保證,在擬備該三條條例草案時,我們充分考慮過有關的法治規則。

我明白余議員對法律的清晰度和透明度的關注,但我也請余議員想一想,我們究竟是從絕對還是相對的角度來探討問題。我肯定她會同意,制定法例所依據的法治規則,是要在法例所討論的事宜容許的情況下,力求清晰明確、具透明度和公正無私。有關的三條條例草案,都是處理一些複雜社會問題的條例草案。

我可以肯定地向余議員指出,政府現正致力通過適當的立法工作,在合乎法治原則的情況下,分別為這些條例草案範圍內的複雜情況,找出解決方法。

推行工作的責任

我在《施政報告》辯論中致辭時,概述了政府為鞏固本港的法律實力所進行的工作。事實上,今天的議案在多方面反映了我們已推展的工作。政府定會全力推動這些工作,不過,有關工作並非單獨由政府負責。在很多問題上,法律界、法律學者、司法機構和非政府機構同樣擔當重要角色。

法律教育

以法律教育為例,政府已致力為改革提供方便。兩年前,律政司協助成立了香港法律教育及培訓督導委員會(督導委員會),並為兩位專家進行的顧問研究提供了大部分經費。法律政策專員也繼續為督導委員會主持會議,探討將來的路向。但是,選定適當的改革措施和實行這些措施,卻不應由政府單方面進行,因為當中涉及學術自由和專業自我規管的問題,有賴各方通力合作。

雖然如此,我無意低估改革法律教育和培訓工作的需要和重要性。一般意見都認為改革早該推行,而部分新加入法律界的人士的水平也受到關注。其實,讓未來的律師作好準備以面對全新的法律領域,也同樣重要。這個領域因新的憲制安排而出現,在這個領域內,中英文成為普遍採用的語文,全球化和急劇轉變帶來了前所未有的需求,而每個市民都正確地期望得到司法保障。

兩位顧問提交的報告書載有160項建議,涵蓋了專業教育及培訓的各個階段。雖然傳媒的注意力都集中在學位課程的年期和法律專業證書課程的前景方面,但顧問其實也就其他多個同樣重要的範疇,提出了改革建議。我們進行檢討時絕不能忽略任何一個範疇。

改革是刻不容緩的,但也不能草率進行。如果制度的某些方面,例如專業培訓階段需要全部重新設計,有關工作必須周全和經過深思熟慮,而專業團體亦應有權對改革提出意見。

改革難免需要動用額外資源,律政司會全力支持督導委員會所贊成的撥款要求。

檢討法律服務的需求

余若薇議員和其他議員建議全面檢討與法律有關的服務的需求,我已留心聆聽他們的意見。關於有多少法律服務需求尚“未獲滿足”一事,在另一些司法管轄區已受到注意。

英格蘭皇家法律服務委員會在一九七九年發表的報告書內指出:“法律服務的需求可採用多種方法評估,但需求量卻不能確切地計算出來。”委員會發現,某些範疇(在報告中未有說明)的法律服務嚴重短缺,故要求當局日後就這個問題進行有系統的研究計劃。

馬爾氏(譯音)在一九八八年發表主題為“英國法律專業的未來”的報告書,也提到:“我們甚難界定法律服務的需求,更不可能計算未獲滿足的需求數量.....難以制定研究方法,以便按照問題的類別和地區,列出未獲滿足的法律服務需求的可靠資料”。不過,報告書卻能夠指出某幾類未獲滿足的需求,這些需求曾經由從事房屋、出入境等工作的團體加以反映。

澳洲的司法服務諮詢委員會在一九九四年發表了《行動計劃》,而聯邦政府也在一九九五年發表了《司法宣言》,這兩份文件的目的,都是要改善為“所有澳洲國民”提供的司法服務,可是,兩者都沒有提及就未滿足的法律服務需求而進行的任何全面研究。

我引述這些先例,並非要否定全面檢討本地法律服務需求的建議,而是希望各位注意當中牽涉的複雜問題,同時也要提出一點:就這項建議作出決定之前,必須作進一步研究。

需要研究的其中一個問題,是這項檢討的確實目的。舉例來說,在檢討法律教育的過程中,有人已提出,要為改革作出有根據的決定,必須先就全港各社艦撬罊”洩漯k律服務需求進行全面的正式調查。這有助於訂定適當的課程,也使法律專業和大學教育更能與社會生活配合。

這項檢討的另一個目的,是找出現時社會人士以甚麼方法解決法律問題;他們為什麼尋求或不尋求法律意見;以及他們是否感到難以獲得律師或法院的協助。這一類調查或許有助制定策略,讓更多市民可以使用司法服務,又或把部分個案由訴諸法院轉為以私人糾紛調解方法處理。

在檢討未滿足的法律服務需求之前,社會法律學專家可能需要構思一套特定方法,以達到檢討的既定目的。此外,還要取得足夠撥款,以聘用一隊研究助理,協助蒐集原始數據、進行訪問和整理所得結果。

有關進行調查的建議值得加以研究。學者可能是最適當的人選,而他們也可得到足夠撥款去實行這項建議。律政司會與專業團體及大學進一步討論這事。

為市民提供的法律服務

余若薇議員和其他議員提及很多訴訟人沒有律師代為答辯的現象,並指出提供免費或市民能夠負擔的法律服務的計劃並不足夠。我對於有百分之八十五的訴訟人在法庭內沒有法律代表的說法存疑。一些案件中,被告人沒有辯方律師代表,他們根本因不能負擔費用,而沒有聘用律師代表。

政務司司長已經說明,法律援助服務和當值律師服務在解決這些問題方面可發揮的作用。我想在這婼芺穸戙З|人資助的服務以外的其他現有免費法律服務。

香港公益金撥款推行免費律師面見諮詢服務,專門為婦女解答婚姻和家庭問題。有關的服務中心在每星期的一個晚上開放,共有大約30位義務律師提供服務。

多個非政府機構,包括明愛家庭服務、香港社區組織協會、新婦女協進會、香港單親協會、關注婦女性暴力協會、香港各界婦女聯合協進會和人間互助社聯熱線,也在各自關注的範疇提供免費法律諮詢服務。

通過香港律師會主辦的“法律周”、香港大律師公會的法律義助服務計劃,以及立法會一些議員的辦事處,市民也可免費獲得法律意見。

在這堙A我要感謝多位律師根據上述各項計劃免費提供法律意見,讓許多市民得到寶貴的協助。今天有部分議員在發言時提到現行安排的缺點。沒有一個制度是完美無瑕的,可是,公營和私營服務相結合的安排,與全球日漸趨向私有化,以及政府和民間團體合作的現象是一致的。行政長官在上個月發表《施政報告》時已強調,政府鼓勵市民發揮積極性,懦鬼茪H、非牟利機構、商界等的智慧和力量,建立一套最有效的工作模式,用以解決各種社會問題。

正如我在剛開始發言時指出,這次辯論涵蓋的問題,並非單獨由政府負責。關於改善現有計劃的建議,可以向計劃的主辦者提出,以協助他們改良服務,至於開辦新服務的建議,例如成立社區法律服務中心,則顯然會涉及資源問題。我深信,擴闊法律服務的範圍,讓更多市民可以得到法律保障的建議,定會受到所有律師的歡迎。不過,相信各位都明白,政府資源有限,而需要撥款的事項往往有很多,政府必須先行確定事情的緩急次序。

推行法律普及化教育

我接茩n談談在社區推行法律普及化教育這方面。這是律政司其中一個主要工作目標,而我相信律政司在這方面有良好記錄。由於時間所限,我只能扼要介紹律政司的部分工作,不過,議員如有要求,我定會樂意向他們提供更詳盡的資料。

律政司出版了不少刊物,其中包括《香港的法律制度》、兩年發表一次的“律政司報告”、《香港的法例草擬工作》、《英漢法律詞彙》、《罪行受害者約章》及《刑事檢控政策—政府律師指引》。

律政司與香港電台聯合製作了三輯有關法律的劇集,已在電視台黃金時段播出。律政司已把其中部分劇集收錄在影音光碟內,另外也製作了描述一條條例的草擬和宣傳過程的影音光碟、互動法律常識問答遊戲的唯讀光碟,以及介紹香港法律制度的10分鐘錄影帶節目。

我們推行了多項社區計劃,包括與本地檢察官協會合辦了28個學校講座,參與香港律師會主辦的“法律周”,為《基本法》十周年巡迴展覽提供資料,以及在本地報章刊登法律文章。

律政司編製的刊物和資料,幾乎全部在律政司的網頁登載,讓市民閱覽。除了登載由一組專責人員定期更新資料的整套《香港法例》之外,律政司網頁也載有我的同事或我本人最近發表的演辭和文章、文件、諮詢文件、《基本法》全文、若干憲制性文件,以及已經生效並適用於香港的雙邊和多邊協議名單,這些名單同樣會定期更新。

來年,律政司會繼續努力,加深市民對法律制度的認識。我們的新措施之一,是製作一輯有關青少年常犯罪行的短劇,將會安排在電視播放,並會收錄在影音光碟內,派發給學校使用。

有些議員指出,推廣法律知識非常重要,我完全同意他們的見解。律政司定會進行這項工作,而私人機構內也有不少人同樣在這方面作出努力,我謹向他們致謝。

有關兩地法律制度的研究和會議

我現在要談談促進對中國及香港法律制度的研究,以及舉辦有關這個議題的國際會議的工作。這些工作同樣是律政司的主要目標,我們亦付出了不少心血。

自一九九七年七月就任律政司司長以來,我曾三番四次強調,要成功落實“一國兩制”,必須加深對兩地法律制度的認識。我鼓勵社會人士,特別是律師學習內地的法律制度,我知道有不少人修讀“內地法律”這一類科目的學位課程。

律政司能夠做的,是確保政府律師和內地人員有機會接受培訓,認識彼此的法律制度。過去12個月,通曉中英文的政府律師曾到廣州中山大學修讀內地法律課程,而通曉英文的律師則到北京大學修讀課程。此外,他們也出席了內地就司法改革、最近修訂的《中國婚姻法》和中國加入世貿的課題而舉行的會議及研討會。兩位律政專員亦率領代表團前往深圳、珠海、北京、西安和烏魯木齊,以增進對兩地法律制度的了解。

在學習香港法律方面,香港現時設有一項持續進行的計劃,每年讓大約12名內地人員前來學習普通法。這些內地人員會在香港大學修讀普通法的深造文憑課程,然後到政府或公共機關的法律組實習三個月。此外,我們更為內地法官和內地人員安排了很多為期較短的訪問行程,向他們講解香港法律制度的有關環節。

律政司在內地城市安排了一連串模擬審訊,藉此加深對兩地法律制度的認識。舉例來說,今年五月和六月,我們在深圳及上海舉辦了涉及知識產權問題的模擬審訊,隨後更就兩地知識產權法律和程序的分別進行了辯論。

律政司也更廣泛地傳播關於香港和內地法律的知識。我們的網頁即將增設中國加入世貿的資料和內地法律的資料庫。另外,我們也定期舉辦有關《基本法》的講座並發表《基本法簡訊》。

在國際會議方面,律政司去年舉辦了一個從比較角度探討《基本法》的會議,取得空前的成功,美國、加拿大、南非、德國、香港和內地多位知名學者和法官都有出席。今年較早時,律政司與另一個機構合辦了一個會議,討論中國加入世貿對法律教育和法律專業的影響。

律政司會繼續推廣有關兩地法律制度的研究和國際會議,並歡迎其他機構在這方面舉行活動。大學的法律學院、專業團體和非政府機構相信可以提供不少協助,我期望與他們繼續攜手合作。

結論

最後,我要感謝余若薇議員提出這個議案,同時也多謝余議員和其他議員在這次辯論中提出多項寶貴意見。我深信在本港推廣法治、擴闊法律服務的範圍、普及法律知識和促進法律研究,是我們的共同目標。正如我剛才提到,這些問題有部分須進一步研究,而在某些情況下,我們需要邀請其他機構參與日後的工作。在符合以上意見的前題下,主席女士,我讚同議員通過這個原來議案,但謹請他們投票反對修訂議案。

二○○一年十一月七日(星期三)


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