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立法會:政制事務局局長致辭全文(只有中文)

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  以下是政制事務局局長孫明揚今日(十月十九日)在立法會會議上就施政報告致謝議案辯論的致辭全文(只有中文):

主席:

  行政長官在《施政報告》中就如何建立更完善的問責制度,提出了初步構思,勾劃了在《基本法》的框架內推行問責制度的要領。建議在特區政府高層架構中引入一種新的主要官員聘用制度,適用於三位司長和大部分決策局局長,他們會獲委任為行政會議成員,直接參與制定政府整體政策,決定資源分配和推行政策的緩急先後,他們會為其工作的成敗全面負責。

  在行政長官發表《施政報告》後,政務司司長在香港電台的「香港家書」中進一步闡述構想的內容:將來三位司長和大部分決策局局長在政府內部構成一個新的決策階層,在一個類似內閣的制度下,他們須對轄下政策範疇的施政得失負上政治責任。這個做法可以一方面回應社會上要求高層官員就施政的成敗得失負上政治責任的訴求,另一方面亦可以令公務員繼續保持中立。

  其實這議題過去曾在本會內和在社會中有過不少討論。行政長官在去年的《施政報告》中提出研究如何完善問責制後的後一年中,立法會議員、學者、評論者及傳媒紛紛提出他們的見解,其中本會政制事務委員會在今年較早時更公開諮詢公眾意見,我們亦已非常細心分析這些意見。

  在今年《施政報告》發表後,學者、評論者及傳媒紛紛提出不同意見,今日議員亦發表了進一步的看法。我們看到社會上對政府高層加強問責是有很大的共識,但對於一些具體細節則比較意見紛紜,我們會繼續聽取各界的意見。我們預期在未來的數月堙A在政制事務委員會的會議中和各位議員就各項相關問題繼續探討、交流和諮詢。我們亦會繼續和學者及評論者交流,並且留意和考慮各界人士和傳媒的其他意見。

  現在我想就荋X個意見,作出初步的回應。

  有議員質疑,在未有全面直選前,這構思如何能增加政府高層的問責性,如何能令政府施政做得更好。

  在行政長官提出的構想中,主要官員要為他們政策範疇內的事情全面承擔責任,由於他們的得失繫於他們政策的成敗,所以他們自然有強烈的誘因去小心聆聽市民的意見;走到市民當中,去清楚了解市民的訴求;盡可能制定切合市民需要的政策;確保政策得以有效落實;並向市民大眾提供優質的服務。他們亦將有更大的結構性誘因與立法會加強溝通,爭取立法會支持,以確保他們提出的立法及撥款建議得到立法會通過。有權有責的主要官員將會更盡心聆聽和考慮立法會議員提出的建議,有利於他們與市民和立法會加強了解、溝通和合作,令政府政策更貼近民意,令施政更順暢,而行政和立法間亦可更好體現互相配合,互相制衡的合作關係。

  初步構想中的安排,一方面釐清各司長、局長主要官員的權責,另一方面讓他們獲委任為行政會議成員,直接參與制定政府總體政策,決定政策和法律草案出台的先後緩急,以及整個政府的資源分配;他們會有更廣闊及全面的視野,可清晰知道他們範疇內的政策跟其他主要官員的政策的銜接關係,這有利於政府更好地協調制定和落實跨部門的政策。作為行政會議成員,各主要官員可以更有效地協助行政長官總覽全局,評估各項政策推出的合適時序,因應市民的期望和社會形勢的變化而作出恰當的決策,這種種都有利政府更貼近民意,更完善問責,更有利於政府的有效施政。

  有意見認為問責制官員,會唯行政長官之命是從,行政長官進而集中權力,任人唯親,而立法會又無從監管。

  行政長官物色一些與他有共同理念的合適人選一起組成領導班子,可以避免政策混亂及政出多門,這是理所當然的,並不能說成是任人唯親。在很多民主國家,行政首長亦會挑選一些獲他信任的人士出任行政機關的要職,行政首長與一批跟他有共同管治理念及價值觀的人士組成管治班子,自然可以加強默契和合作,這有利於促進有效施政。

  問責制官員,不可能漠視民意,因為他們有清晰的權責,他們需要站到台前解釋和推介政策;他們並且要出席本會會議,答覆質詢和參與動議辯論。他們要成功推行政策,必須得到立法會和市民大眾的支持。如果他們漠視民意,在工作上自會遇到很大的阻力,立法會亦可在這方面發揮很大的影響力。最終如果政策推行失敗,他們可能需要考慮引咎辭職。

  行政長官挑選問責制主要官員的權力並不會因引入新的聘用制度而擴大,《基本法》規定由行政長官提名並報請中央人民政府任命主要官員,他亦是根據《基本法》所賦予的權力而建議中央人民政府免除主要官員的職務,現在如此,將來亦是如此。

  有意見認為問責制官員向行政長官負責,未能體驗接受公眾問責。

  其實,行政長官領導香港特別行政區政府,主要官員作為公務人員接受行政長官的領導,對行政長官負責,這是理所當然的。目前所有的主要官員最終都是對行政長官負責,將來問責制主要官員亦是如此,在這方面我們並沒有任何重大的改動;而事實上,在大多數國家,行政機關內的官員都是向行政首長負責。

  主要官員必須對特區政府負責,這點在《基本法》中已清楚訂明。《基本法》亦具體規定特區政府對立法會負責。在《基本法》的框架內,行政和立法機關各有其角色,互相配合的同時,也互相制衡,在新制度下,問責制主要官員將會全面為自己的政策範疇承擔責任,為施政成效作出交代,這是邁向更問責的一步。如出現嚴重的施政失誤,有關官員除會受到公眾嚴厲的責難,新制度更提供彈性,以便及時採取適當的補救措施,包括引咎辭職。

  有意見認為在新制度下,問責制主要官員並非常任,因而只顧及短期的成果,而不考慮香港的長遠利益。以較具彈性的合約形式聘用主要官員,並不代表受聘的官員視野會較長俸制的官員狹窄,亦不表示他們在制定政策時不會作長遠考慮;目前公務員中已有相當數目的高層官員以定期的合約形式聘用,並未見得他們在制定政策時只顧短期效果,而忽略長遠的影響。

  如果將來問責制主要官員制定的政策是短視的,只顧眼前利益的,而沒有考慮對香港長遠的影響,立法會、傳媒以至公眾自會抨擊這些官員的政策。他們都可以發揮監察作用,向有關的官員施加壓力。在新制度下,問責制主要官員要全面承擔政治責任,他們不可能漠視市民大眾對他們所提出的政策的批評。脫離民意的短視政策是不能獲得普遍支持的。

  有意見認為,行政長官提名問責制主要官員應先諮詢立法會的意見,更有意見認為提名應先獲立法會同意,如立法會通過不信任動議,主要官員便應辭職。其實主要官員的任免安排在《基本法》已有明確的規定:主要官員是由行政長官提名並報請中央人民政府任免。我們必須遵照《基本法》的規定去做。

  亦有意見認為,新制度架床疊屋:開設問責制局長、保留目前局長級的公務員職位,加上各部門原有處長這三層架構毫無必要。我不同意這些意見。我們實在有必要保留現時決策局內的公務員職位。在新制度下,問責制主要官員的工作範圍及層面很廣泛:他們要廣納各方意見、制定政策、推行政策和確保提供具效益的服務;在履行他們的責任時,他們需要高層公務員的支援,要倚賴公務員分析政策問題及落實決策,尤其是目前局長級的公務員將要大力協助問責制主要官員掌握資源及管理、進行有效的內部統籌、監管及落實政策及確保政策的適時檢討和修訂,這些工作的層次及複雜性是需要由目前局長級的公務員處理。基本上在問責制之下,三位司長和各局長將負責制定政策,承擔政治責任;其他各公務員職級則負責落實政策和管理方面的職務。

  我們期望政府能制定優質的政策,又希望政策得以有效落實,就必須要有合理的人手安排,我們有必要鞏固政府的高層架構及人手,以便政府可以一方面制定符合民意和針對時弊的政策,另一方面確保施政順暢。在引入問責制後,我們預期局和處的關係會更為密切,以確保全面落實政策。

  主席,我們是基於香港的長遠利益而提出這樣的構想,我們需要一套因應社會及政治環境的變化而與時並進的制度,我們需要有效地回應市民對這方面的訴求。在施政報告中所提出的構想有利政府更好的掌握社會的脈搏,加強高層官員回應社會環境變化的速度及能量,並且可以更好的協調政策,確保有效地落實政策及提供優質的服務,強化與立法會的合作,邁向更完善的制度、更接受問責的政府、更高的施政水平。

二○○一年十月十九日(星期五)


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