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以下為規劃署署長馮志強今日(二月一日)上午出席中文大學聯合書院周年研討會就「經濟發展與生態保育」題目發言全文：
引言
經濟發展，生態保育，兩者之間，何者較重要從一個經濟學者或生態學者的角度，答案可能簡單不過，亦各有其論據。但要從一個第三者，即非經濟或生態學者的角度去作一個判斷，又談何容易？在處理這兩方面之間的問題，規劃師又擔當甚麼的角色？
規劃師的角色
香港地小人多，面對發展的壓力非常巨大。在規劃發展過程中，經濟考慮與生態保育的矛盾時而有之。作為規劃師，一方面我們不能，亦不可能，在這兩方面充當權威作出一面倒的裁決；但另一方面，我們卻又不能逃避這兩方面經常產生的矛盾。因為規劃師往往在規劃過程中就是要介入及站在首當其衝的位置，去調解這些矛盾，向當局呈交規劃建議。規劃師要負起這個艱巨的中間調解角色的責任，殊不容易。今天，就讓我跟各位分享一下擔當這一個角色的一些感想。
生態保育是環境保護重要的一環。雖然今天研討的主題會比較着重生態保育方面與經濟發展的關係，但我會傾向從較宏觀的角度，將生態保育代入環境保護，去概括地討論這課題。不過，我會選擇性地提出一些與生態保育直接有關的規劃個案，作為例子。
我接下來的發言，會循下列的幾個主要大綱分幾部份去討論：
* 香港發展回顧 - 發展與保育的矛盾
* 前期規劃的重要
* 面對的困難
* 解決矛盾的方法
* 可持續發展的概念
香港發展回顧 - 發展與保育的矛盾
回顧過去香港的發展，七零年代經濟活動，特別是製造業，正處於蓬勃期，人口及勞動力急劇增長。為了配合這些增長，政府集中資源開拓新市鎮和工業區。曾幾何時在新界一片秀麗的農田和魚塘，都受到發展蠶食而日漸減少。
八零年代，國內實施開放政策，珠江三角洲一帶的經濟起飛，吸引了不少香港廠家陸續北移，香港轉為一個中樞港。為了應付日漸增加的轉口及出口貨運量，香港需要大量興建貨櫃碼頭、港口後勤設施、道路網等，以配合這類經濟活動增長及跨界交通運輸的要求。與此同時，由於鄉郊土地的管理出現了問題，新界不少農地及魚塘被填平作露天貯物或貨櫃擺放的用途，導致農地及魚塘嚴重流失，原本優美的生態與自然環境迅速受到破壞。這亦是一九九一年立法會通過修訂「城市規劃條例」去檢控新界非法填塘及違例發展的原因。
九零年代初，政府致力落實發展新機場及相關大型基建設施、包括高速道路網和海港填海。這些工程帶來的環境問題，包括空氣污染、交通噪音、海港水質下降和海洋生態受到威脅等等，開始受到公眾極大關注及環保團體非議。一九九八年四月，立法會通過的「環境影響評估條例」生效。環評條例的涵蓋範圍亦包括發展項目對生態保育的影響。
顯然，香港過去三十年之發展，一方面為香港之經濟起飛作出很大的貢獻，但另一方面卻造成環境質素下降。雖然政府在改善環境方面做了很多工作，但無可否認，香港的環境很多方面都有待改善。
有人說：「環保不經濟，經濟不環保」。究竟經濟與環保，是否一定對立，水火不相容呢？兩者之間，是否一定要互相抵觸，此消彼長，而不能共存？社會經濟發展，是否必然引致環境破壞？保護環境，又是否必然妨礙經濟發展？
我認為，香港是一個開放型的經濟體系。香港的經濟發展，很大程度上是倚賴外商來港投資。而有效吸引外來投資的其中一個重要因素，就是要有好的環境。既然一個好的環境與經濟發展的關係是那麼密切，為其麼兩者不能相輔相成，甚至相得益彰？
前期規劃的重要
要更好協調經濟發展與環境保育，我認為首要就是在前期規劃工作方面做得更周詳，更有前瞻性，盡量避免矛盾產生。
各位或許也知道，香港規劃工作是分開三個層次進行，包括全港發展策略，次區域發展策略和地區性之分區大綱圖。以全港發展策略為例，在一九九八年完成的「全港發展策略檢討」當中，就有進行策略性環境評估去兼顧環境因素，以測試各個發展選擇方案對環境的影響，以達到與環境保護有關的規劃目的，包括生態保育及改善環境質素等。此外，在選擇發展地區時，也致力保護有保育價值的地區，並把發展規劃集中於適當的地區，以期減少對保育區的影響。
至於次區域規劃方面，例如正在進行的「新界西北」及「新界東北規劃及發展研究」及「新界東南發展策略檢討研究」，也有作出次區域或地區性層面的環境評估，去協助選擇及規劃發展地區，務求發展的地點遠離生態保護區，儘量減少發展與環境之間的矛盾。新界西北及東北不少的生態地點，都被列入禁止發展地區範圍內。
面對的困難
在進行各項規劃研究過程當中，我們面對最大的困難是資料不足或零碎分散，包括以前未經發現的生態資料。在缺乏足夠資料的情況下，規劃師在選擇規劃方案時會遇到很多不明朗因素，甚或在規劃後期才發現規劃建議影響生態地點。私人發展商亦然，他們可能在缺乏事前作出研究和未有足夠資料的情況下，在有保育價值地區內投資買地，在不希望投資「泡湯」的考慮下，便會不斷與政府及環保團體就其發展計劃作出爭辯，為各方帶來不少怨憤。
有見及此，我們過去三年透過「香港廿一世紀可持續發展」顧問研究進行了一個全面性的香港環境基本狀況研究，搜集有關數據及資料，方便日後規劃工作。這研究亦包括陸地生態地區研究及地圖制作，按生態保育地區價值作出評級。我們會將這些資料整理後盡快公開，讓所有有興趣人士查閱。我們亦會聯同有關部門繼續定時更新，管理和發布這些資料。
不過，即使我們可以一早掌握充份的資料以及在規劃過程中作出適當的準備，例如將有生態價值地區在分區計劃大綱圖上列入「自然保育區」或「具有特殊科學價值地區」，紙上規劃卻不能確保達到保育目標，主要困難是因為地權問題及目前機制上未能有效地去執行保育政策。雖然「城市規劃條例」賦予規劃師權力在新界鄉郊地區檢控那些與分區計劃大綱圖有抵觸的發展，但卻不能防止及檢控那些在屬於私人業權範圍內的保育區進行非「發展」但蓄意的破壞行動。
有些人可能認為：為其麼不乾脆收購所有位於私人土地的保育區去解決問題？政府這方面其實也考慮過。但假如政府真的收購私人地作保育，有關的財政及長遠管理，以至法律觀點方面能否以公眾目的為理由徵收等問題，都是目前政府未能解決的。面對種種困難，保育政策至今仍未明朗，只屬一項沒有約束力的行政措施。實際保育行動還有賴私有土地業權人方面的主動合作。
解決予盾的方法
*后海灣魚塘個案
我想舉一個例子去引證如何靈活地去解決矛盾。這例子與今日的主題，即經濟發展和生態保育，有直接關係。
大家都知道后海灣地區是有一片大濕地，包括后海灣、米埔沼澤區及鄰近一帶的紅樹林、沼澤和泥灘地區。這地區曾經是遍野稻田，但隨着經濟轉變及耕種業日漸式微，稻田逐漸演變為魚塘。至今，這地區依然保留了全香港最多的魚塘和濕地，為水鳥提供棲息，當中包括有在「拉姆薩爾公約」之下列為的「具國際意義的濕地」。
后海灣地區所受到的發展壓力，大部分來自發展商早年有見於市區房屋土地日益短缺而昂貴，而養魚業亦未能為魚農帶來穩定或可觀收入，因而向私人買下被荒廢的魚塘，等待機會作發展用途。多年來城市規劃委員會就收到不少在后海灣地區內發展的規劃申請。申請當中不少都涉及填塘。大部分申請都是作私人住宅發展和露天貨櫃後勤或貯物用地。
后海灣地區的魚塘生態價值，一直極具爭議，亦屢次受發展商質疑及挑戰。南生圍的發展申請上訴就是一個典型例子，個案經歷數年最後提升至英國樞密院作裁決。發展商爭取的發展理據不外乎是：魚塘本身不是一個天然濕地，既然不少已被魚農棄置而又不能帶來實際經濟利益，與其由它荒廢，為甚麼不能讓它發展，以解決香港嚴重的土地荒，而同時又可以帶來政府經濟收益？為甚麼要將水鳥的存在價值，凌駕於人的基本住屋需求呢？
反之，有不少生態學者認為后海灣地區內的魚塘極具生態價值，基本上是與米埔沼澤區相連，亦是后海灣地區整個濕地生態系統的一部分。他們憂慮一旦進行發展，魚塘數目將會減少，因而大大削減雀鳥的棲息地及食物來源，而后海灣的生態系統可能最終亦會蕩然無存。上述的生態觀點，於規劃署在一九九七年完成的「后海灣地區魚塘生態價值研究」內有非常詳盡的分析，並受到確認。
從政府立場來看，上述兩個不同的經濟和生態價值觀點，都各有理據。雖然生態保育已被接納為政府政策一部分，但限於大部分魚塘都是私人擁有，政府收購大量魚塘作保育及長期管理又必然帶來龐大的財政負擔及人手資源問題。在此情況下，規劃師又如何作出抉擇，去處理這方面的矛盾？
答案是，我們需要達到一個平衡點而不是取一捨一。一九九九年四月修訂的城規會「后海灣地區進行發展的城市規劃申請指引」內，就提供了一個折衷方案，讓發展商可以利用私人與公營機構合作的方式，建議發展魚塘作綜合發展及濕地改善區。這個概念用意是一方面將有相連及生態價值的魚塘或濕地盡量保留，以保持生態環境的完整；而另一方面，在可接受情況下，准許發展商在魚塘上進行有限度的低密度住宅或康樂發展，條件是發展商必須承擔地盤內餘下的魚塘作出適當的保育和管理。而有關發展建議必須包括有一個詳盡和可接受的生態影響評估報告，及一套建議濕地改善及管理計劃，以證明建議的可行性。根據現時程序，發展商要向城規會提出有關改變土地用途的申請，獲取城規會同意。隨着的有關土地用途修改，亦要透過「城市規劃條例」作出公眾諮詢。這個私人與公營機構合作的概念不單可以符合生態保育的原則，同時亦免卻政府需要收購及管理濕地所需的大量資源。
*豐樂圍個案
利用上述機制向城規會作出的私人魚塘發展建議，最近在元朗豐樂圍就有一宗成功個案。地點是在天水圍以東，面積約八十公頃。整個地盤大部分都是有連貫性的魚塘，原本在分區計劃大綱圖內是被規劃作「自然保育區」。在「城市規劃委員會規劃指引」內，則是被列為「濕地保育區」。發展商提出的發展計劃屬低密度住宅發展。發展將會保留大部分的魚塘作濕地及陸地生態保育，作為一個自然護理區。發展商更建議資助成立一個非牟利獨立基金，去承擔管理這自然護理區。這個發展計劃原則上已被城規會接納，城規會並已經對有關的分區計劃大綱圖作出相應修改。這發展計劃，還待落實，成功與否，還待考驗。但我希望這是反映出處理矛盾的一種靈活方法，以達到平衡及雙贏的結果。
* 西鐵及大嶼山通道事件的反映
其他有關經濟及生態保育之間的矛盾實際例子，大家都知道而亦最受近期傳媒廣泛報道的，無疑是上水至落馬洲支線鐵路及大嶼山南北通道的兩宗計劃。兩宗計劃都是受到生態保育的原因而受阻，前者涉及塱原濕地，後者則涉及大蠔灣至梅窩一帶的生態，包括蝙蝠洞、紅樹林、沼澤等等。事件引發了社會人士極大迴響，議論紛紛，受工程延誤影響的居民甚至聲言會採取激烈行動去對抗，實在令人痛心。
不過，假如單基於環保理由否決了上述兩項工程，都是不智和會對經濟和社會不利。前者會導致過境交通擠迫得不到改善和新界東北新市鎮發展不能如期進行。而後者會導致不能改善大嶼山目前意外頻生的東涌路安全標準。我們面對的挑戰，是如何就這一類關乎民生的公共基礎設施，與生態保育之間，作出一個能平衡各方利益的決定。我希望有關人士能保持包容及靈活的態度，去尋求能滿足多方面需求的解決方案。經各方努力協調和磋商，大嶼山南北通道的折衷方案，已基本上取得各方共識。我希望有關塱原濕地的爭議，也能很快得到解決。
可持續發展的概念
香港踏入二十一世紀後，社會及經濟將會面對更大挑戰。我們既要擴闊經濟基礎去配合經濟轉型，又要確保社會發展及改善居住環境質素。可預見未來所面對潛在的矛盾，將會更多。要避免這些矛盾，當前要務，就是要社會大眾接納可持續發展的大目標，這亦是作為我今天發言的一個總結。
甚麼是可持續發展？相信大家可能在近兩三年來留意到或閱讀過有關政府進行的「香港二十一世紀可持續發展研究」的公眾諮詢刊物。可持續發展的定義是：「在社會大眾和政府群策群力下，均衡滿足現今一代和子孫後代在社會、經濟、環境和資源方面的需要，從而令香港在本地、國家及國際層面上，同時達致經濟繁榮、社會進步及環境優美。」
我明白，可持續發展的概念對很多人來說都還是比較抽象。所以我通常會用一個淺白比喻，去簡單地解釋甚麼是可持續發展。這比喻就是：可持續發展就像是一張三腳凳，三腳分別是代表經濟、社會和環境的需要。要這張凳給人坐得舒服，三隻腳就一定要造得平衡和穩定。經濟及社會發展，不是犧牲環境的理由。同樣，保育環境，也不是阻止所有發展的藉口。三方面都是同等重要，要相輔相成。
可喜的是，可持續發展這個課題透過「可持續發展研究」多次舉行的公眾諮詢活動，已被受廣大社會的正面注意，亦已獲得政府認同。可以說，已經是成功邁進可持續發展的第一大步。
為?幫助將來的政府決策能充分顧及可持續發展的目標和多方面的考慮，以達到一個平衡的決定，研究設計了一套決策支援電腦工具。工具採用了八項指導性準則及三十六項可持續發展指標。而其中有四項指標是與經濟有關，另外有四項指標是與生態資源有關。這些指標有助更全面及有系統地考慮每個發展政策或計劃對環境、社會及經濟所造成的影響。我們希望透過這工具，可以及早地預知發展計劃可能帶來的影響，去協調潛在的矛盾，避免到計劃後期才出現問題，導致社會爭議，計劃延誤。
最後我想一提的是，要落實可持續發展的先決條件，需要每一個人的思維改變，及積極行動參予。所以政府會繼續努力提高這方面的公眾認知，以獲取更多市民及社會各界支持。我們需要引發社會上不同的聲音和鼓勵共同討論，在遇到發展與保育有矛盾時，我認為最重要的是各方要心平氣和地去解決問題，不要只是從自己的角度出發，還要顧及他人的觀點。不要各持己見，不要互不讓步，相反要靈活地去解決問題，希望藉此找出一個平衡點，尋求「雙贏」或甚至「多贏」方案。
今天的研討會，有發展界人士，也有環保人士出席和發言，大家心平氣和去討論問題，我相信這符合邁向可持續發展，可創造出「雙贏」方向。
完
二○○一年二月一日（星期四）