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立法會:保安局局長就「智能式身分證」動議辯論致辭全文(只有中文版)

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  以下為今日(十二月六日)保安局局長葉劉淑儀在立法會會議上就「智能式身分證」動議辯論致辭全文:

主席:

  首先多謝劉慧卿議員提出今日的動議案,使我們有機會詳細討論發新智能式身分證所涉及的問題,並十分多謝接近二十位議員的發言,給予我們很多寶貴的意見。

  首先正如李家祥議員指出,其實我們有很多共識。第一個共識是,正如李議員所說,大家都認為這是一個嶄新的措施,有很多問題需要處理。第二個共識是,我發覺剛才民主黨已澄清,基本上民主黨亦支持比較高瞻遠足、與時並進、採取新科技,發出新的智能式身分證。其實,三個議案所爭執的只是步驟的問題。第三,我很高興聽到民主黨和李卓人議員都說,基本上他們都不相信政府是有陰謀,特別高興聽到李卓人議員說,雖然大家或者都看過奧維爾的書,但是都相信我們不是「大哥大」,這點議員對政府的信任,我是很高興。我覺得基本上議員和政府的立場很接近,我們所研究的是簽發及推行的步驟,稍後我會解釋為何我們認為劉議員動議案的程序和涂謹申議員的修訂議案的程序,政府認為不可行,但是在我們詳細解釋之前,我就各位議員發表的那麼多意見,首先作六個澄清及一個承諾。

  第一點澄清的是,劉議員說好像沒有諮詢過立法會,忽然爆了一樣東西出來,除了因為要求撥款,要開一個職位,那麼大的計劃沒有諮詢過立法會,十月就上行政會議。其實這並不正確,除了我們就開設黃副處長的職位予人事編制委員會有文件外,我們在三月和六月都有諮詢過保安事務委員會。我很高興何俊仁議員記得很清楚,在六月的諮詢後,政府作出了五個承諾,遵守了五個原則,包括新的智能式身分證儲存的資料是最基本的,我們是對立法會作出了承諾。我們根據這五個原則再草擬建議,諮詢行政會議。

  第二,是否行政會議已經拍了板,那還有什麼諮詢的空間呢?其實這並不是事實。現階段行政會議根本沒有可能對整個龐大複雜及創新的計劃每一細節都拍板,行政會議只是接受了政府的建議,是用新的科技,不要抱殘守缺,推出新的智能式身分證。身分證傳統是一個方便出入境控制的管理功能。各位都知道八十年代初期,通過《入境條例》,在那時強制所有市民每天都要帶身分證,是八十年代通過,因為當時我們遇到非法入境危機,每日捉五百個內地的非法移民,社會有一個共識是要協助警方辨認非法入境者的身分,當時亦取消了抵壘政策。行政會議接受了政府除了加強科技使警員及入境處人員更容易辨認非法入境者之外,可以加一些方便出入境管理的設施,例如短期居民的逗留日期,即剛才陳議員都提及,有些議員都提及,使我們出入境的時候知道短期居民的逗留期限是否已經過了,方便知道辨認,及使他們不需要使用旅遊證件通關,好像永久性居民通關方便一點。行政會議亦同意,應該高瞻遠足,晶片的儲存量應該大些,等日後要加上別些功能,例如電子銀包、電子數碼證書從事電子商貿都有發展空間。其實細節政府和行政會議都明白,現階段沒有可能敲定所有細節,我們要做更多顧問研究報告,不同階段才有不同的細節浮現,是要繼續做私隱、保安的評估,以及公眾的諮詢。

  第三點我要澄清的是,有很多議員都覺得政府沒有做推廣,以及沒有聽取市民的意見。可能我們沒有推廣我們做了的推廣工作,但其實政府是做了不少的推廣工作。我很高興有機會在這裡講解,除了我們向立法會的保安事務委員會螺齯坏~,保安局、資訊科技廣播局、入境處的代表已出席了十八個區議會,解釋計劃,了解市民的關注,以及聆聽區議員的意見。其實十八區區議會都表示支持發新的智能式身分證。我們亦在各商場及入境大樓舉行了七場展覽,商場包括了沙田市中心,一個很方便、人來人往的商場,亦於網上發放資料,收集市民的意見。區議員方面,亦覺得新的科技方便市民是大勢所趨,政府應該與時並進,利用這次換身分證的機會引進新的科技。當然區議員亦對私隱、保安、知情權、選擇權、身分證的內容程度十分關注,他們都希望政府在這方面做多些功夫。

  另外一個比較多議員關心的問題,不是相片美不美觀,而是損毀及遺失的補領費用會不會過於昂貴。亦有議員希望入境處為全港市民換證的時候,提供優質的服務,盡量縮短等候的時間。

  在舉行公眾展覽會的時候,我們亦有留意到私隱並不是市民最關心的問題,他們亦關心其他的問題,其實一些比較草根的階層,我們發覺他們會關心一些比較務實的問題,當然並非代表他們不擔心私隱的問題,我完全同意劉議員的意見,或者到時有條例時他們會很關心,但他們比較關心務實的問題,例如新的身分證的設計、顏色、保安設施的花樣、相片的質素、損毀遺失的補領費及手續。我們的推廣可以說是非常成功,總共有三萬二千多人參觀七個展覽會,七萬多人瀏覽入境處特設的網頁,而即場對新身分證設計投票的人有二萬二千人,網上投票的有三萬八千多人,總投票的人數高達六萬多人。所以政府是有廣泛的諮詢,可能在推廣我們自己的推廣工作方面要做多些,我們亦會繼續就私隱、保安、知情權,加那些資料的問題進行公眾諮詢。

  以下一點要澄清的是時間的問題,劉議員亦提及為何政府要那麼急,要一個那麼緊密的時間表三月、六月去了保安事務委員會,十月便去行政會議拍板,其後就要求撥款。就如數位議員包括劉漢銓議員都提出過,我們有時間的迫切性,因為現行的舊身分證雖然不能說保安設施粗糙,但亦有十多年歷史,偽證是一個問題,各位都知道現在的身分證是相當簡單,雖然紙張是保密的紙張,有保安的圖樣,只不過過膠,常見的一種做偽證方法是剖開的膠模,換相等各樣都可瞞天過海。所以加強防偽措施是有必要。另外,我們的電腦系統亦在二零零二年無法再使用,並有需要更新,所以我們提出這個換新身分證的計劃,希望各位支持。

  另外一點要澄清的是,雖然我亦留意到很多議員都明白,政府完全不是想利用這張身分證監控市民,絕對沒有這個企圖。將來的晶片只是儲存最基本的資料,稍後我會再解釋,政府的立場是堅持儲存什麼最基本的資料,其他如再有更新的用途,譬如電子錢包、醫療資料,各樣都有待市民發表意見,待將來的科技發展如何才再採納。

  還有一點在這機會澄清一下。有議員提及到底這是一個保安計劃還是一個資訊科技計劃,如果是資訊科技計劃為何由保安局牽頭?我想各位議員都留意到我們一直向各位介紹這計劃及向市民推廣都是除了保安局、入境處,還有資訊科技廣播局的同事蕭副局長。當然身分證最基本的功能在當年引進都是為了保安、鑑辨身分和打擊非法入境。但是今時今日因為利用新的科技,我們亦希望可以為香港創造多些商機,及為香港的資訊架構做好基礎,所以我們一直有資訊科技局的同事合作。而且我們的分工,是純粹入境保安的功能由保安局負責,但是再加其它的功能,除了駕駛執照和圖書證,日後的電子投票、電子錢包就由資訊科技局局長領導一個工作小組研究,並且諮詢各界別。

  還有一點我必須要澄清的,亦作出一個承諾,因為我很高興看見李國寶議員出席,政府絕對不是與民爭利,我們沒有任何計劃跟私人機構,或是任何商業上的對手合作,做一張譬如聯合身分證加八達通咭,那麼就有很多商業功能取代了現在銀行cash card的想法。這些可能性我們當然知道,但政府原則上是不會與民爭利,沒有這樣的野心,沒有這樣的興趣,亦沒有這樣的能力,去做一種那麼廣泛運用與商界爭利的咭。這點我可向李議員、李家祥議員及單仲偕議員保證。

  現在我希望解釋一下為何涂謹申議員及劉慧卿議員建議的步驟所有問題完滿解決,及涂議員修訂的字眼我們不可以接受,以及在保安、保障私隱、知情權和選擇權的措施。

  第一,就保安方面來說,我剛才提及目前的身分證的保安措施是相當基本,但日後的新身分證除了材料很先進外,還會用先進的鐳射激光將個人資料刻蝕在咭片上不同的層面,令到身分證難以偽造,以及塗改。

  那個咭片內的晶片,亦都只是儲存了最基本的資料。有議員指出,如果是儲存了指模的數值,若果是給人擊破了我們的密碼,泄漏資料將會如何呢?第一,正如有些議員指出,其實以前,在較早年份的身分證,所謂那時候還是綠印黑印身分證的時代,都是已經儲存過手指模,現在我們要求儲存兩個手指模,但不是真正印出來的手指模,以前就真的是整個手指模印了出來。為何要兩個手指模?就是假如他日我們施行自動化電子通關的時候,可能只有一個手指模並不是這麼準確,可能或者手指模受了傷,左手指受傷,右手就可以提供多一個指模可讓其鑑辨。

  其實我們儲存的只是數值,即是一組密碼,而根據我們的顧問及資訊科技行業的專家告訴我們知道,將來這些資料是會以最先進的技術加密,如果有人用超級電腦日以繼夜地計算,都要十至二十年才可以破解那個密碼。而由於每一個身分證的加密鎖匙都不相同,所以如果他花很大的資源去研究破解一張智能身分證,確是不值得;他要破解另一張,他要再計算數十年,是完全不值得這樣做。同時,擔心保安問題是應該的,但是無論如何,將來的保安措施怎也不會差過現在這一張,一定是只會好,不會差。如果現在這張我們也不是這麼擔心,沒有理由對將來那一張保密措施如此擔心,但無論如何我們都是會用最新的科技,確保密碼很難被破解。

  至於有關私隱的問題,我在此重申,如各位都知道,有很多誤解,就是有些人以為新的身分證儲藏了大量的個人資料,如我們的血型、過去的出入境資料、或過去病歷等,其實絕對不是,政府完全無意去儲存這些這麼不同的個人資料。除了目前身分證已有的資料,如出生日期、有否居留權、性別等資料之外,我們打算儲存的資料只是最基本而已。

  其實目前儲存的資料,有些可能是會取消的,因為目前的身分證有些資料實在已經過時,沒有需要儲存。如果你看看手上的身分證,就可能看到,有一個號碼「H1L2」,H1代表發出身分證的中心,其實現在已沒有需要記憶究竟是在佳寧中心、還是在尖沙咀發出。而L2、L3就代表遣失過多少次身分證,今日亦是無此需要。但是若如李卓人所說,出生日期也不給予備註,這樣就比較因難,雖然身為女士也不欲人知道自己的年齡。但是這是最基本的資料,不能承諾不予以儲存。

  讓我再解釋一下我們會儲藏的最基本資料,就是核實有關身分證的基本資料,基本上是現在這些,除了一些我們認為已經過時、不需要的資料,即是那裡出證、遺失過多少次等,以及出生日期、性別、有否居留權這些身分證現有的資料,還有那兩個手指模的數值。

  將來的功能除了是用來鑑辨身分之外,還計劃儲存一個臨時居民,即非永久性居民,目前是受什麼入境條例限制,即是limit of stay,入境逗留期的資料。若我們在街上遇到一個懷疑逾期居留的人士,只要以解讀器去閱讀,就可知道他是否逾期居留。一來是比較方便去鑑定逾期居留者,二來是在出入境的時候,我們可以憑他的身分證知道他是否逾期居留,亦可得知他出入境的資料。這些臨時居民,例如在香港投資做生意、讀書的人士,將來他們出入香港便無須使用旅行證件,只須身分證便可,這可為市民來方便,那麼我就覺得,為何不做呢?

  我們要儲藏手指模的數值,除了方便鑑定身分外,當然亦為將來有可能自動化電子清關,奠下一個基礎。我們亦建議身分證可作駕駛執照的用途,因為駕駛執照亦是一種辨認身分的證件,而將來連同圖書證亦可三合為一,對市民來說應該是方便的。如果將來有決定身分證可作為駕駛執照,將來身分證上便可能多一個符號,表示這個人持有駕駛執照,不過這將會是一個很簡單的安排。同時亦需在晶片內預留足夠的儲藏量,可讓將來如想加強數碼的基本措施、大量廣泛地使用電子商貿,引入電子錢包,可以有一個基礎去進行。

  我還要強調,各政府部門的資料,目前當然並不能互通或使用,將來的新身分證,即使有不同的資料,除了出入境、個人身分的資料,亦有駕駛執照以及圖書證的資料,該些資料亦會是被放在晶片內不同的間隔,不可一個部門可以看見全部,他們會被加密以確保資料不會被外洩。

  另外,入境處將會在計劃推行的不同階段,進行私隱影響的評估,並會將結果告訴私隱專員,亦會考慮私隱專員的意見,對保護私隱的措施進行檢討及修訂。

  第四,政府會利用先進的科技,在硬件、軟件及應用的層面上,確保私隱及資料的完整性,確保所有的資料不會被未經授權人士接觸、取閱或竄改。

  議員提及的另一個問題,就是市民的選擇權及知情權。在選擇權方面,我們要明白私隱是非常個人的事宜,個人的喜好和考慮都不盡相同,市民是應該有所選擇。正如我剛才所說,在儲藏醫學、個人病歷、金融或其他資料都有許多可能性,但我們無意強制市民去接受。若果要接納這些用途,定會經過公眾諮詢,政府唯一堅持的,只是希望新身分證可以除了儲存辨別個人身分資料之外,還包括臨時居民的居留條件和逗留資料,以及駕駛執照的資料。

  我亦想解釋一下,為何我們覺得劉慧卿議員的動議案內所提「圓滿解決問題後才推行計劃」並不可行。議員亦有指出,「圓滿解決」這個水準,第一可能太高、太絕對,因為特別是嶄新的計劃,如若未曾使用過或未開始使用,並不能知道是否圓滿解決。第二是「圓滿解決」這個字眼很主觀,因不知由誰來決定是「圓滿解決」。就連議員,包括民選的議員,亦說不能夠代表市民去行使一些權力,那麼由誰決定?難道六百多萬人,要向每個人詢問是否「圓滿解決」?

  除了這些判斷的問題之外,還有一個很重要的原因就是,在解決私隱、保安、知情權、選擇權等問題上,不可能在現階段解決,或是在一年後圓滿解決,很多問題都是要在完成某一個階段的工作之後,才能知道怎麼去解決。因為就如我們在99年開始聘用顧問研究,他只是對一個智能式身分證可以如何落實作出一個概括的建議,他提出一些私隱保安的問題,但暫時未知解決的方案,未有可絕對解決的方案。根據他的建議,如果是獲得立法會的撥款,我們明年就會招標,招標時當然要tender specification,以標明政府有甚麼要求。招標之後會收到許多承辦商的建議,應如果設計新身分證,可接觸、非接觸式等等,那就有一個具體的輪廓,那時候才知道具體的保安措施應該是如何,那時又要再請顧問研究,這個具體的設計是否能解決問題?所以這個計劃在未來兩年內一個緊迫的時間表下,其實是有不同的階段,每一個階段都可能看到不同的保安和私隱問題,我們要在不同的階段再想解決的辦法。因此待完滿解決後根本不可行,即不可實行。甚至我們在完成新智能身分證後,正如剛才議員所提出,科技日新月異,我們在採用年多兩年後才發覺有更好及更新的解決方法,所以如果根據劉議員的字眼,根本不可在二零零三年推出新智能式身分證計劃。

  我亦想解釋為何涂謹申議員的修正案並不可行。我的理解是涂謹申議員的修正案其實較政府進行落實的空間更為狹窄。他指出,政府在本會通過實施此項計劃有關的法例前,應只申請撥款,聘請顧問協助解決上述的問題,即是什麼也不可進行,只可聘請顧問。其實,我們已聘請顧問進行研究。我們在下一階段招標時有建議的時候又需再聘請顧問研究具體建議是否可行。我們需待有具體建議後,才知道未來新身分證應採用那種智能卡,可接觸或是非接觸,諸如此類,才可確實和落實我們修改法例的建議。如果說在立法會通過有關法例前只可申請撥款研究解決有關私隱、保安、選擇權及知情權等問題,亦等於這個計劃不可前進,我認為這兩個方案也不切實可行。

  我希望再解釋其實涉及工序的情況,即未來兩年推行的智能式身分證計劃的工序。這包括聘請顧問,第一期的顧問已經聘請、採購軟件硬件而進行招標、分析、設計及開發系統、測試系統、進行資料庫轉換、和制定程序等等。

   由準備招標書,選擇合適的供應商至簽約,我們預計最少也需要七個月時間。至於分析、設計及開發系統則要待簽約後才可以開始進行,預計要一年時間方可完成。待系統開發後,測試工作才可進行,需時半年。在系統開發的同時,我們便要制定工作程序及修改法例,並在系統開發後轉換資料庫,因為現行的資料在現有的資料庫儲存,將來我們要把它們數碼化,這是需要轉變的。為確保私隱及保安問題得到全面的照顧,我們需要在計劃的不同階段進行私隱影響評估及在設計系統後進行保安設定檢討。由此可見,單要更換一個新身分證系統便需要兩年多的時間,新系統若要趕及在二零零三年初開始運作,以確保政府能繼續為市民簽發身分證,政府便須在二零零一年初獲得撥款,以便進行招標的工作。

  至於修改法例方面,我們亦認為不可能在申請撥款前便完成修改法例。第一,作為一個負責任的政府,我們必須確實知道將來系統運作模式及工作程序才可以制定清晰的法例。儘管我們目前有一個概念,都可能因第二及三次的私隱影響評估對將來法例的修改有所影響。這些細節,要在系統設計及開發後始能有定案。第二,推行其他增值功能,需要在晶片內儲存甚麼資料,仍有待各部門完成可行性研究後,才可作出決定,即剛才我所提及,由資訊科技廣播局領導的其他與入境功能無關的增值功能是一條漫長的路,是尚未可於短期內落實。這些資料,也會影響有關法例修訂的範圍。第三,根據過往經驗,修訂法例的工作,可能需要六至十二個月才能完成。如要先進行修例程序,我們便不能如期在二零零三年初更換現時老化的電腦系統。我們認為修例工作開始考慮草擬條例建議,可以在開發系統時同步進行,不宜操之過急。

  我需要補充,我們提出要先取得撥款,完全是基於實際的考慮,並不代表政府不重視立法程序。事實上,應議員的要求,我們較早時已經向立法會提交文件,概述實施新身分證系統可能需要的法律修訂。我們將會就修改法例事宜,進一步徵詢法律意見。然後再向立法會提交詳細的文件。我們會完成所有的立法程序,然後才會發出新的身分證。

  至於如何保障市民的選擇權,我們完全認同議員的看法,即市民應有選擇權。我們與議員的看法是一致的。但是,我們只有一個堅持,我們認為這個選擇權並不應亳無規範的。第一,可供給市民自行選擇是否採用的其他功能,必須是社會上大多數人認為可以接受的。如果社會上有一個共識指駕駛執照應二合為一,不應六百五十萬人選擇,而二十萬人有單獨的駕駛執照,這便會很麻煩,不值得這樣做,這應該以大眾的意見為依歸,不應給予少數市民選擇,我們還要為懷舊或感情問題保留舊的駕駛執照,不反對二合為一或是三合為一,這便不應該,我們應有規範的範圍。如果一個用途沒有社會大多數人士的支持,我們不會建議發展這項功能。第二,我們認為對於一些有政府部門提高效率或為市民帶來更多方便的資料包括手指指紋數值、非永久性居民的逗留條件和駕駛執照,即剛才我提及的三項最基本的資料,我們認為不應該讓市民選擇,政府的立場認為應包括在內。市民可以不同意,我們會再作出諮詢,但政府的明確立場是我們花這麼多錢發展新身分證,是應該包括這些加強政府效率及方便市民的設施。我們建議儲存持卡人的姆指指紋數值,是可以更有效防止非法盜用他人的身分證,同時藉此提供基礎設施以便入境處日後推行旅客出入境自動化系統。至於儲存非永久居民的逗留條件,正如剛才我所談及,以方便辨認逾期居留者,令將來可以方便他們出入境。

  至於新身分證載列甚麼資料這個問題,我們已再三承諾我們會向市民明確交代,市民必定會知道他們身分證上有那些的資料,而事實上因為身分證的簽發事宜受《人事登記條例》和《人事登記規例》所規管,其中身分證要包括那些資料是由《人事登記規例》附表一訂明各身分證的內容。如要在智能式身分證加入現時身分證並無載列的資料,如血型、過往出入境記錄等等,政府必須把有關建議提交立法會,修改上述附表。我剛才亦跟周太一樣,曾經一度頗為詫異,百思不得其解,為何涂議員對立法會能否肩負代市民決定儲存那些資料感到疑惑,令我覺得奇怪。因為涂議員初時指出政府是魔鬼的化身,這不是新的說法,以前也曾聽說。不過涂議員曾說立法會也是魔鬼的夥伴,這一點是以前完全未聽過。我亦很奇怪,為何這樣貶低立法會的功能,我想立法會各位議員一定將來決定條例修訂時,包括那些資料也一定考慮民意,跟政府一樣,我們共同要肩負這個責任,要根據民意以決定條例要包括那些資料。所以我認為我們不應就此太擔心,應該共同肩負這個責任。我們亦初步認為,有可能須要在《人事登記條例》中界定晶片將會儲存其他哪些用途,而有關這些用途的資料項目,亦需要在有關法例內訂明。因此,立法會將會有充裕的機會詳細討論新身分證載列甚麼資料。葉國謙議員對劉議員議案的第二部所作出的修訂比較清晰地反映這些程序,因此我們支持有關修訂。我們亦贊成由立法會議決應否讓市民就新增的資料作出選擇,因為立法會有責任在政府的運作需要和市民的選擇權兩者之間作出適當的平衡,因此我們相信將來立法會就通過法例作出的決定時,與在保障市民選擇權兩者之間並不存在矛盾。

結語

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  主席女士,我們認為計劃中的智能式新身分證將會比現時的身分證更安全穩妥,更加保障持卡人士的私隱,也能提供基礎設施以便日後推行自動化出入境系統,提高入境處的效率。智能卡也可預留空間,讓政府將來可為市民提供其他高質素高效率的增值服務。從諮詢的結果,可見智能式身分證計劃是普遍受到市民支持的,而我們就他們關注的事項所採取的措施也獲得認同。另外,在上月十一日保安事務委員會所舉行的特別會議和最近資訊基建諮詢委員會的討論,商界、資訊科技界和不少學者也對這項建議表示支持。他們都認同推行多用途智能式身分證計劃,可加強本港的整體資訊基礎設施,有助推動電子貿易,增強商界的競爭能力和為他們帶來新的商機。這計劃長遠來說有助香港成為一個酐蚖漭的數碼城市,提昇本港在國際上的地位。在科技發展一日千里的今天,香港一定不可抱殘守缺、停步不前。不然的話,我們的競爭力便遠遠落後其他國家。

  因此,我懇請各位議員支持葉國謙議員的修正案,否決劉慧卿議員的議案和涂謹申議員的修正案。

  多謝主席。

二○○○年十二月六日(星期三)