新機場調查委員會報告內容詳細摘要

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新機場啟用的決定

1. 新機場於1998年7月6日啟用,是機場發展策劃委員會(機策會)於1998年1月所作的決定。機策會作出這項決定前,曾仔細考慮到客運大樓和主要專營商的樓宇建築工程以及各項系統和設施建造工程的情況,同時也考慮到機場管理局(機管局)大約由1997年年中起,便再三保證新機場於1998年4月準備就緒,可以啟用。

2. 機管局是根據《機場管理局條例》(機管局條例)成立的法定公司。該條例於1995年12月1日生效,訂明機管局的職能和職責是提供、營運、發展及維持一個民航機場。該條例規定機管局必須按照審慎的商業原則處理其事務,並同時須顧及安全、保安周全、經濟原則及營運效率,以及飛機、飛機乘客及空運貨物的安全和有效率流通。機管局必須審訂及評估新機場及機場運作所需的一切建築物、設施和系統何時準備就緒,可以啟用;換言之,機管局必須審訂及評估機場運作就緒的程度。

3. 在1998年1月前,新機場的預定啟用日期一直定於1998年4月。機管局或其前身臨機局把新機場運作所需的樓宇建造工程、設施安裝工程及各項系統的測調工程批給多家承辦商負責,而各項合約所訂明的完工日期均與1998年4月這個預定日期一致或互相配合。同樣地,為新機場運作所需提供服務的機管局專營商及商業伙伴,也須要在這個時期完成轄下建築物的各項工程,以配合1998年4月這個預定日期。

4. 根據機管局與其專營商簽訂的專營權合約,機管局有責任預先3個月把新機場的啟用日期通知專營商。機策會注意到,預早確定機場啟用日期,十分重要,以便市民和各有關方面可因應這個日期,各自作好計劃和安排。因此,機策會必須最遲在1998年4月的3個月之前決定機場啟用的確實日期。

5. 早在1995年10月,機策會認為新機場的順利啟用,對香港至為重要,而由機策會全面審察機場準備就緒的程度,是最合適不過的。機策會的行政部門是新機場工程統籌署(統籌署)。該署的主要職責是協調政府部門和3個機構的工作。在機場核心計劃的10項工程中,由政府部門負責發展的有7項,餘下3項則交由3個機構負責,即分別由機管局負責發展新機場,地下鐵路有限公司(地鐵公司)負責發展機場鐵路(機鐵),以及香港西區隧道有限公司負責發展西區海底隧道工程。機策會亦指示作為其執行部門的統籌署審察新機場運作就緒計劃的工作進度。

6. 在接近1997年年底,機策會要求機管局就機場啟用日期提交建議。統籌署以審慎的態度,協助機策會考慮與機場運作就緒關係重大的工作項目進度,機策會則向機管局提出所關注事項的細節,以取得該局的意見。機策會當時尤其關注下述三點:(a)機鐵何時準備就緒,可開始提供地面運輸服務,以配合新機場的運作;(b)客運大樓的建造工程和系統工程延遲竣工;以及(c)由新機場的主要貨運營運商,即香港空運貨站有限公司(空運貨站)負責營運的超級一號貨站建造工程延誤。機管局表示,客運大樓會於1998年4月初準備就緒,可投入運作。空運貨站曾作出保證,該貨站於1998年4月初便有能力應付其處貨量的50%(即1998年4月所需的處貨量)。然而,在考慮過超級一號貨站建築工程有所延誤之後,機管局對新機場於1998年4月底準備就緒較具信心,於是向機策會建議機場在該段時間啟用。另一方面,地鐵公司則堅決表示,機鐵只可於合約訂明的完工日期,即1998年6月21日才準備就緒,把完工日期提前的希望不大。機策會認為,作為一個世界級的機場,新機場必須提供有效的地面集體運輸系統作出配合,而不能以安排其他權宜湊合的路面交通工具作為代替。機策會遂決定以1998年7月1日為機場揭幕日,7月6日為機場開始運作日(即“機場啟用日期”)。機場揭幕日期其後改為1998年7月2日。選擇1998年7月6日的原因在於那天是星期一,是一周中航空交通較疏落的一天,而前一天夜間的路面交通也較為順暢。較疏落的航空交通可望減輕新機場各營運商的工作;而較順暢的陸路交通情況,將有利於在機場啟用日之前的星期日晚上進行大規模的搬遷行動,把儀器、設備和工作人員由啟德機場搬遷至新機場。機場啟用日期較原來預定於1998年4月啟用的日期推遲了兩個月,有關機構因而可有較寬裕的時間完成使機場運作就緒的客運大樓各項工程,特別是空運貨站的工程。對於能有額外的時間來作準備,空運貨站表示高興,隨後更向機管局和政府保證,該公司在機場啟用當日的處貨量可達總數的75%,而不是1998年4月的50%。依證據看來,新機場調查委員會(調查會)委員(調查委員)總結,有關機場啟用日期的決定是恰當而明智的。

7. 行政長官會同行政會議批准了這項決定,他們同意機策會的看法,並沒有表示意見。從調查會所得的證據看來,這項決定不涉及政治考慮,也沒有別有用心的動機。

在機場啟用當日和其後發生的問題

8. 機場啟用當日,出現了無數的問題,混亂的情況接踵而至。機場內的人、貨物和機器都受到影響:航機旅客、空運貨物或飛機未能有效率地流通。即使在機場啟用日期之後,問題還接續發生。調查會對於能夠確定的問題,都加以調查,並就問題成因和責任誰負作出裁斷。這些問題可按其嚴重程度和影響範圍分為運作初期發生的小問題或輕微問題、頗為嚴重的問題及重大的問題,即下文所臚列的各項問題。調查會就問題的成因和責任誰負所作的裁斷,已載於本報告各有關章節,第十八章則綜合論述所有問題。

運作初期發生的小問題或輕微的問題:

[1]流動電話服務未能令人滿意

[2]集群流動無線電通話服務未能令人滿意

[3]公共電話不能使用

[4]電動扶梯經常發生故障

[5]指示牌不足或起不到作用

[6]地面太滑兼過度反光

[7]潔淨及垃圾收集服務出現問題

[8]旅客捷運列車系統停頓

[9]機場快赤滌漜撫鬙〤F

[10]機場快谷C車服務延誤

[11]停機坪穿梭巴士遲到

[12]飛機停泊混亂

[13]停機坪服務不足

[14]登機橋操作失靈

[15]洗手間及租戶專區沒有自來水

[16]洗手間沒有沖廁水

[17]尿槽的沖水問題

[18]洗手間太狹小

[19]食肆的水電供應不足,員工人數亦不足

[20]新機場發現有老鼠

[21]1998年8月12日,一名工人在客運大樓工作時險些跌進沙井,但卻未能獲得緊急救援服務

[22]1998年8月28日,在一宗涉及一輛消防車的交通意外中有5名消防員受傷

[23]香港飛機工程有限公司一名維修工人在一架國泰航機機艙內的梯級上滑倒

[24]1998年9月8日,電力一度中斷,引致乘客被困於升降機內,旅客捷運列車系統也有乘客被困,並令兩班航機延遲起飛

[25]1998年10月1日,中國東方航空公司的MU503號航班取消降落

  頗為嚴重的問題

[26]離港和抵港航班出現延誤

[27]進出監控系統操作失靈

[28]機場禁區的保安風險

[29]車輛交通和旅客交通擠塞

[30]客運大樓內的空調不足

[31]公共廣播系統操作失靈

[32]職員飯堂不足

[33]航空交通管制頻道受無線電電波干擾

[34]飛機停泊輔助裝置操作失靈:1998年7月15日,國泰航空公司一架航機在停泊時撞向登機橋導致機身受損

[35]1998年8月11日,一名抵港旅客心臟病突發,但未獲迅速送院治理

[36]1998年8月25日,數輛消防車橫越停機坪,阻礙一班抵港航機的降落路線

[37]1998年9月6日,香港新機場地勤服務有限公司(香港新機場地勤)的一輛拖車與一輛輕型貨車相撞,導致5人受傷

[38]1998年10月12日,亞聯酋航空公司的EK9881號貨機輪胎爆裂,以致跑道需要封閉

[39]1998年10月15日,超級一號貨站的天花懸垂母線損毀,導致電力供應中斷

  重大的問題

[40]航班資料顯示系統失靈

[41]貨物處理系統失靈

[42]行李處理混亂

9. 機場啟用當日出現混亂,涉嫌的肇因主要有兩個,其一是航班資料顯示系統失靈,其二是空運貨站的貨物處理系統運作停頓。

10. 由於航班資料顯示系統失靈,所有機場使用者、乘客和機場營運商所得的航班資料,既不準確,又不完整。大家都難以知道航機將何時抵港,和會在何處停泊,以致影響停機坪服務營辦商的運作,他們為飛機及旅客提供的服務以及卸下行李和貨物的工作均受到阻延。旅客和航空公司不知道航班獲編配哪個登機閘口,特別是登機閘口多次更改後,問題就更大。無論是抵港或離港航班,都有延誤,加上行李遲遲未至,旅客受耽擱的時間就更長。機場營運商為了查問所需的航班資料,只好使用集群流動無線電通話系統、流動電話等通訊器材,導致線路超出負荷。公共電話大約只有三分之一可以使用。連接飛機和客運大樓的登機橋又不時出現故障;登機橋通往客運大樓的閘門本應是由進出監控系統操控的,這系統亦間中失靈,以致飛機和乘客受阻時間更長。結果,從大約中午起,停機坪已全滿,直至下午5時左右才回復正常,同樣的情況,在晚上8時至11時再次出現。飛機須等候編配停機位,乘客則大感不便和焦慮,而服務營辦商亦疲於奔命。新機場的各類營運商大都不熟悉機場的環境,而在航班資料顯示系統的運作上,也使他們遇上不少困難。即使他們悉力以赴,混亂的情況也無法避免。

11. 空運貨站的貨物處理系統運作緩慢,又缺乏效率,逼使操作人員改用手控模式,但自動模式所能處理的貨量,是手控模式應付不來的,況且操作人員也不熟悉手控模式的操作。貨物處理系統倉卒投入服務,原因是超級一號貨站的建築工程耽誤過久,連帶貨物處理系統各項設備和系統的裝設、測試和測調工作,以及訓練空運貨站的員工,讓他們熟習新的設施和環境的工作,均受延誤。空運貨站和停機坪服務營辦商原已議定的交收程序無從落實,以致停機坪和空運貨站接壤的地方堆滿大批積壓的進口貨物。不單空運貨站的客戶蒙受損失,本港的貨運業亦損失慘重。

12. 在機場啟用當日及其後數天出現的行李處理問題,也被列為重大的問題,理由是受影響的旅客人數眾多。不過,假如航班資料顯示系統運作正常,停機坪服務營辦商應可把資源和精力集中用於紓解行李混亂的情況。其餘39項問題則歸類為運作初期發生的小問題或輕微的問題和頗為嚴重的問題。這些問題有部分屬個別事件,並非導致機場啟用當日出現混亂情況的成因。至於其他問題,假使航班資料顯示系統及超級一號貨站運作暢順,則這些問題本身只會為乘客、貨運代理公司以及其他機場使用者帶來少許不便。不過,這些問題不但彼此間互有影響,而且與航班資料顯示系統和貨物處理系統所出現的問題亦產生互動的影響,結果,原來小問題所產生的影響增劇,像雪球般愈滾愈大,又或像旋渦般不斷急劇擴大,發展至難以按常理預測的地步。

須負責任的主要各方

13. 航班資料顯示系統的運作效率欠佳,主要是因為系統軟件出現問題,以致反應時間減慢,對在機場啟用當日操作該系統的人員造成重大困難。操作人員缺乏培訓,也是另一項重要因素。歸根結底,一切問題皆因時間不足所致。由於發展航班資料顯示系統的工作出現延誤,因此軟件開發時間和測試時間以至操作培訓時間,全部被迫縮短。調查會並沒有充分證據,裁定究竟是機管局,還是由該局委託發展航班資料顯示系統的承辦商及分包商,須對有關延誤負責。至於軟件問題,提供軟件的分包商Electronic Data Systems Ltd應負責任。機管局應對沒有妥為訓練操作人員一事,負上主要責任。

14. 在軟件開發初期出現的延誤,主要是因為機管局內以W43柯家威先生為首的項目工程科及由W44韓義德先生出任總監的機場管理科之間協調不足所致。除此以外,還有其他缺乏協調的事例,其中最為嚴重的一個,是當停機坪控制中心的工作人員最需要協助的時候,雖然航班資料顯示系統(包括停機坪管理系統)軟件分包商的職員和機管局資訊科技部人員當時都身在客運大樓的其他地方,但機場管理科及由W45陳達志先生主管的資訊科技部卻沒有及時安排這些人員到場協助。對於這方面的協調不足,W44韓義德和W45陳達志都應承擔責任。此外,W45陳達志亦沒有把航班資料顯示系統應力及負荷測試延期進行所涉及的風險,知會機場管理科。

15. 雖然在機場啟用日期使用航班資料顯示系統會涉及一些風險,但W44韓義德並沒有制定任何全盤的應變計劃,或進行全面的風險評估。W44韓義德應對此承擔責任。

16. 至於客運大樓在機場啟用當日及其後數天出現的混亂情況,W44韓義德身為機場管理總監必須承擔主要責任。W3董誠亨身為行政總監,除了也應對此負責外,也要承擔沒有協調機場管理科和項目工程科的責任。

17. 調查會亦發現,機場管理科與項目工程科之間協調不足,很可能是行政總監和這兩科總監的性格和處事作風所造成。W3董誠亨既沒有充分優先考慮機場管理科的運作需要,也沒有給予W44韓義德足夠支持。

18. 機管局條例規定,機管局在營運新機場時須充分顧及飛機乘客、空運貨物和飛機的有效率流通,但整體來看,機管局未能履行這職責。至於客運大樓的混亂情況,儘管W44韓義德和W3董誠亨均要對此事負責,但最終的責任必須由機管局董事會承擔,因為機管局條例規定董事會須履行這職責。儘管董事會有權把職責轉授行政總監和機管局管理層,而且亦已這樣做,但仍須承擔責任。

19. 證據顯示,W3董誠亨以書面和在口頭上向機策會作出了兩項失實陳述:書面的失實陳述是指航班資料顯示系統整體的可靠程度達98.7%;口頭的失實陳述則是指進出監控系統已順利通過測試。調查委員沒有足夠證據去斷定他作出失實陳述是意圖誤導機策會,但機策會確是被誤導。W3董誠亨必須對這些失實陳述負責。W45陳達志沒有就關於航班資料顯示系統的失實陳述,向機策會作出糾正,則屬嚴重疏忽,但他無須對關於進出監控系統的失實陳述承擔責任。W44韓義德任由機策會被誤導也不加理會,他這種態度,不但有負機策會對他的信任,而且顯露出他的誠信的弱點。

20. 機管局高層管理人員對於自己的能力過於自信,兼且因太忙碌而沒有客觀地研究箇中涉及的風險,因此向機策會作出了新機場會準備就緒的保證。

21. 超級一號貨站癱瘓的根本原因,與航班資料顯示系統操作失靈的原因相似,兩者皆是時間不足所致。超級一號貨站的建築工程和測調工作一直都有延誤,導致進行測試和培訓操作人員的時間緊迫。至於造成延誤的責任究竟應由空運貨站還是其總承辦商及分包商承擔,則沒有足夠證據加以論斷。

22. 調查會認為空運貨站的貨物處理系統失靈,主要成因可能是航空貨箱貯存系統和散貨貯存系統的物流控制系統與機電控制系統一併操作時出現問題。同時,在使用手控模式操作貨物處理系統方面,操作人員也訓練不足。

23. 空運貨站未能一如該公司向機管局和政府所保證,貨運大樓可以提供處貨量總數的75%,故須負上主要的責任。此外,空運貨站對於本身所發展的貨物處理系統亦過分自信。

24. 機管局亦應審察空運貨站是否已準備就緒。雖然機管局擁有專業人員查核在超級一號貨站進行的各項實質建築工程,但卻沒有專才去有效地審察貨物處理系統。因此,機管局在籌備新機場啟用時,未有充分顧及空運貨物能否有效率流通,所以應負上責任。

25. 統籌署負責全面審察機場運作就緒計劃,理應審慎研究和評估機場運作就緒計劃的重要事項,包括客運大樓和超級一號貨站是否準備就緒,以確保飛機乘客、飛機和空運貨物均能有效率地流通。在履行這些職責時,統籌署在兩處地方犯了過失:(a) 只是想當然地以為機管局具備所需專才審察空運貨站的貨物處理系統,完全沒有查問機管局是否確實具備有關專才;以及(b)沒有嚴格審視機管局的應變計劃,也沒有查問機管局曾否作出全面風險評估。

26. 因此,統籌署作為機策會的執行部門,卻未能按照機策會的指示,履行全面審察機場運作就緒的職責。不過,機策會本身既然是機場運作就緒事務的全權審察者,故此,對於統籌署未能圓滿履行全面審察機場運作就緒的工作,也要負上最終的責任。

27. 機管局及空運貨站由於過分自信,以致對於測試及培訓時間縮短所涉及的風險警覺不足。他們從未要求把機場啟用日期押後。要是機管局或空運貨站提議把機場啟用日期延後,則只需推遲兩個月,啟用當日所出現的混亂情況便應可避免。遺憾的是,沒有人提出過這項建議,人人都只顧埋頭苦幹,盲目追求同一目標,務求機場可以如期啟用。

28. 機場啟用後一個星期左右,航班資料顯示系統運作大致正常,而其他不太嚴重的問題稍後亦相繼解決。不過,空運貨站卻需要6個星期左右才能回復正常。雖然新機場可能仍有些少問題,但都是大醇小疵,今天,新機場運作暢順,足令港人引以自豪。

一九九九年一月二十二日(星期五)