財經事務局局長許仕仁
在東華三院的午餐會致辭

一九九七年七月二十八日(星期一)

李主席,各位東華三院歷屆主席,各位嘉賓:

很多謝貴會邀請我參加今日的午餐會。

不經不覺,香港成為中國的特別行政區已有四個星期。在各種 慶祝的活動逐漸靜下來後,我們不難發現香港的一切運作,包括金 融、貿易、社會秩序、文化教育等,均如常進行。在這段日子裡, 香港股市每天的交投量保持平均是182億元。琤肏數的波幅, 是七月三日開市時的加減百分之四之內。同期間東南亞的一些貨幣 受到拋售壓力,影響幣值,但港元卻仍然保持穩定的匯率。那些在 回歸前數年對香港的前景持悲觀偏見的人,相信正在修正他們的看 法。

基本法第五章第一節有關經濟的條文,非常清楚的列明香港在 一國兩制的大原則下,在財政、金融、貿易和工商業方面所享有的 獨立自主。其中第109條更明言:香港特別行政區政府[要]提供 適當的經濟和法律環境,以保持香港的國際金融中心地位。我相信 這條文,以一般憲法而言,可算是很罕有的明文規定。一方面突顯 金融業對香港的重要性,另一方面更把政府在這方面的政策作出最 明確的保證。

眾所周知,香港經濟的成功原動力來自市埸,而政府在提供經 濟及法律環境的工作上,從不偏幫或資助個別行業,而是從整體市 場著眼,務求市埸得以在平等和公開的情況下自由競爭,穩健發展。 剛才談及股市正常運作,港元匯價保持穩定,其中一個主要的因素 就是我們有完善的管理制度,這些監管系統是清晰的、明確的,而 且符合國際標準。儘管市場自由發展,會引致各類投資工具,包括 股票,會在不同時間受不同人士的追捧,但我們穩定及清楚的遊戲 規則卻不會因此而輕易改變。在這方面,基本上,政府是有兩個很 重要的政策目標 -- 一是平衡;二是為長遠利益作打算。所以 在財經領域內,我們一方面保持國際水平的監管制度,保障香港市 埸的公信力,同時亦提供足夠的空間,讓市場按社會的供求情況而 發展,以維持及提高香港的競爭能力。

強制性公積金

引言

將會推行的強制性公積金制度,是一個很好的例子,印證香港 特別行政區政府是會繼續堅守「開放和公平競爭」這個信念。此外, 推行這個制度,也是非常清楚地體現我剛才提到平衡和長遠利益的 政策原則。

保障退休生活

統計數字顯示,香港特別行政區現時六十五歲及以上的人士, 約佔總人口的百分之十。在二十年後,這個百分率會上升至百分之 十三,而再過二十年,更會進升至百分之二十。

但在特區三百萬工作人口當中,只有少於三分之一的人士獲得 退休保障。如果我們不未雨綢繆,盡快設立一個正式的退休保障制 度,由僱員及僱主一同參與的話,我們的納稅人將來便要承受難以 負荷的重擔。

因此,特首董建華先生在他七月一日的演辭堙A就已明確地表 示,特區政府將會加速推行強制性公積金計劃。

保障制度的爭論

面對人口老化的事實,市民對退休保障的問題愈來愈關注。它 不再是一個他人的問題,而實實在在是大部分人自己的切身問題。 大家都客觀地認同,原則上是有需要設立一個良好的制度,保障退 休生活。

但是,在制訂有關的政策過程中,政府在過去數十年一直面對 重重困難,退休保障計劃遲遲未能落實,問題亦變得更加迫切。為 甚麼呢?

主要原因,是一般市民大眾未能真正了解自己個人在退休保障 制度內應擔當的角色:

首先,雖然人口老化是一個毋庸置疑的事實,可惜有些人並不 願意在這個切身問題上分擔部分的責任,扮演應有的角色。

第二,有些人認為退休保障是社會問題,提供保障完全是政府 的責任:在職人士年青時作出貢獻,促成經濟發展及社會繁榮,政 府應該令他們在退休時老有所養。

第三,一般人的心理,數十年後發生的事是很遙遠的一件事。 所以很自然有人會質疑為甚麼政府硬要每月把他們一部分的工資扣 起,然後要等二、三十年,甚至四十年後才讓他們使用。

也有些人可能覺得自己是最精明的投資者或是最幸運的人,亦 最了解自己的需要。既然如此,那又為甚麼要把自己辛苦賺來的錢 被政府強制地「凍結」?也不需要政府為他們操心,等到退休時再 算,或到時才叫政府幫助也不遲。

就這樣,對於香港應採取何種退休保障制度,應該怎樣減輕社 會整體的負擔,多方面的爭論,持續了多年。基本上,大部分人士 原則上並不反對設立退休保障制度,但在切實推行時,他們卻會提 出諸多質疑,而這些質疑,對解決退休保障問題是沒有積極意義的, 只會拖延制度的推行,令問題日益惡化。

經過多年討論,直至一九九五年,社會上開始就退休保障問題 達至一定的共識,普遍支持設立一個強制性、私營化的退休保障制 度。各界能達到這個共識,主要是由於以下幾個客觀因素:

* 首先,社會人士已經開始真正意識到人口老化問題的嚴重 性。

* 第二,參考外國的經驗,社會人士亦明白到只有強制性私 營公積金制度是實際可行,而亦是最符合香港長遠利益:

* 世界銀行資料顯示,私營制度的投資回報普遍比公營的中 央公積金制度為高。而退休計劃是一項長線投資,長期的較高回報 對退休時可領取的款項有很大的幫助。

* 另外,事實證明了在歐美國家推行的「隨收隨支」制度是 不可行的。因為人口老化,在這些制度內提款的人越來越多,供款 的人卻越來越少。政府只好不斷提高供款率去支付退休金,供款人 的負擔變得日益沉重。「隨收隨支」制度固然對供款人不公平,長 遠而言,這種制度亦會隨著供款人無力承擔而崩潰。

* 第三,社會人士逐漸認同世界銀行的意見,接受了老年人 士的保障是需要同時依賴三大「支柱」這個概念。這三大支柱是指:

(一)個人的自願性儲蓄或保險安排。

(二)由政府推行的強制性、私營及足額供款計劃。

(三)由政府管理、並由稅收支付的最低保障計劃。

而香港當前已有第一及第三支柱的安排,大部分市民都有良好 的儲蓄習慣,政府亦有「綜援」計劃,為有需要的人士作出援助。 將來推行「強積金」計劃後,香港便齊備了三方面的支柱。

基於上述種種理由,《強制性公積金計劃條例》亦終於一九九 五年中獲立法局通過。

成立制度面對的困難

隨著主體法例獲得通過,政府便著手展開籌備有關附屬法例的 工作,以便盡早落實推行強積金制度。不過,在過去一年多的研究、 諮詢及法例草擬過程中,我們仍然面對不少困難。為甚麼呢?

其中一個主要原因,關乎「整體」及「個人」的不同考慮。當 政府推行一個政策時,對於廣大市民來說,最重要的是對他們的個 人利益有甚麼好處。但是,政府所制訂的政策未必經常能夠符合所 有普羅市民的主觀期望。但作為一個負責任的政府,我們必須以社 會整體的長遠利益出發;因此,我們往往需要平衡各方面的利益, 而不能以單一的出發點行事。故此我們不能完全滿足任何一方面的 全部的需要。

不過,縱使推行強積金的工作是如此吃力不討好,我們仍然會 繼續努力,務求設計出一套最有效、最可行的制度。

爭議及矛盾

由於要平衡各界的利益,我們確實面對了不少矛盾和爭議。讓 我從政策制訂和實際推行兩個層面向大家簡單地解釋一下。

從政策制訂的角度出發,我們要面對以下幾個主要的矛盾:

* 首先是供款率:強積金供款率不能訂得太高,否則會對僱 主和僱員造成沉重的負擔。但是,過低的供款率,卻又不能提供合 理的退休保障。因此,我們必須在退休保障額和財政負擔之間取得 平衡。

* 其次是自由運作方面:私營制度的優點,是各服務提供者 能各展所長,盡力為計劃成員提供最好的服務,作出適當的投資決 定,爭取最好的回報。配合這個制度,我們必須給予業內人士足夠 彈性;但與此同時,政府卻又要確保有嚴謹的監管,讓制度穩建地 運作,這自然會削弱強積金計劃管理人的運作自由度。因此,我們 要在兩者間求取平衡。

* 第三是投資限制方面:穩健和回報兩者之間無可避免地存 在矛盾。由於要確保強積金資產的安全,我們必須限制強積金投資 風險,但這自然會對投資回報造成一定影響。兩者間的平衡,我們 要作出充分考慮。

* 最後是監管程度:大家都同意強積金必須有充分的監管, 但過分監管,強積金實際上便會成為另一種中央公積金,削弱投資 回報,增加運作成本,對計劃成員實在有百害而無一利。

除了上述的政策問題,在實際運作上我們亦面對很多矛盾。

* 首先,強積金是由勞資雙方共同供款的,而勞工界及工商 界的立場往往不同。政府必須在兩者間求取平衡。

* 其次,強積金制度的推行涉及眾多金融服務行業,包括銀 行業、受託人服務、基金管理、保險服務、退休金計劃執行及會計 方面等等。不同的行業或公司期望得到一定的市場佔有率,也可說 是很自然的事,因此,各方面利益之間,也無可避免地產生了不少 矛盾。

保險業、基金業和銀行業由於運作模式不同,往往會在強積金 市場內公平競爭這問題上,產生很多意見和爭論。例如:

* 保險公司認為政府一向對提供投資保證的儲備要求太苛 刻,因此它們擔心缺乏足夠的資金來與銀行業競爭,也擔憂銀行的 分行網絡及顧客基礎將會奪去不少市場佔有率。

* 保險公司也擔心基金公司會藉著基金管理上的專長與業績 而佔有優勢。

* 另一方面,基金公司則憂慮市民會在投資選擇上過於保 守,傾向選取一般由保險公司所提供的投資保證產品。

* 基金公司也恐怕銀行界索取過高的費用,來保證基金公司 所提供的投資保證產品,因而削弱基金界的競爭力。

* 銀行業方面,它們則擔憂缺乏保險業為數三萬多的銷售隊 伍,來分銷其產品。基金公司也有類似的擔憂。

* 規模較小的經營者,包括銀行、保險業則擔憂大銀行、大 基金公司、大保險公司會壟斷市場。

其實,不同的業界是各有所長,可以採取積極的態度,增加彼 此之間的合作,共分一杯羹。在這方面,特區政府會貫徹提供自由 公平競爭的環境這個大原則,讓各界公平競爭,以及在這個龐大的 市場內「大有大做,小有小做」。特區政府並無義務特別照顧某一 行業的利益,也不應該偏幫任何一個行業。

事實上,金融服務各行業應充分合作,互補不足,推動強積金 的發展。政府在設計強積金制度時,目標不單是要訂立一個有利競 爭和運作的制度,令強積金計劃的營辦符合成本效益,政府同時有 責任去確保整個制度達到相當的穩健標準,使計劃成員的利益得以 保障。

落實退休保障

到現在,經過多番努力,我們籌備強積金附屬法例的工作,已 經完成。整個強積金計劃的設計,是以三個原則作為目標。首先, 制度要簡單易明,我們必須令僱主及僱員容易明白制度的安排。其 次,制度必須有利運作,令營辦計劃符合成本效益。最後,制度必 須安全可靠,足以保障計劃成員的利益。

在過去一年多的諮詢過程中,勞工界、工商界、金融界業內人 士及專業團體,就這三個大原則下的推行細節提供了不少寶貴意 見,而政府亦致力求取平衡,解決強積金制度的問題及矛盾。雖然 部分人士未必完全滿意這些解決方法,但政府的責任及目標是清晰 的:我們必須就各方面利益達致平衡,而最終的解決方法及推行的 方案,亦必須保障計劃成員的利益及強積金制度的完整。

強積金制度的各項建議是經過廣泛的諮詢後才制定的。在制定 這些建議的過程中,政府以至勞工界、工商界、金融服務業及其他 有關團體,均花了大量的時間、心血和資源來研究和討論,使制度 運作更完善和更能夠平衡各方面的利益。假若現在再有人繼續堅持 在強積金制度上要滿足其單方面所有的利益,破壞目前得來不易的 平衡,強積金的推行勢必延遲,而這些人亦需要對社會及我們下一 代所蒙受的損失負上責任。

政府下一步計劃,是細心研究各界對附例草稿的意見,然後在 短期內提交有關強積金法例的草稿給行政及立法機構,以便盡早完 成立法程序。我們希望到明年底,籌備工作能大部分完成,強積金 計劃亦可望於隨後正式實施。

結語

特區政府的目標,是要盡早全力推行強積金計劃。

在整個籌備過程中,我們的確曾經面對了不少困難。不過,在 所有公共政策制定的過程中,無論涉及的問題有多大的爭議性,涉 及有多少的利益衝突,或有關的政策對部分人士的短期利益有所影 響,作為一個負責任、 眼光遠大的政府,我們必須以社會的長遠整 體利益為大前提,並致力平衡各方面的利益,強積金的籌備工作正 好反映這一點。

我們決心,全力去做好政府所需扮演的角色,盡早落實強積金 計劃。

多謝各位。