立法會一題:全面檢討處理免遣返聲請策略
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  以下是今日(一月二十七日)在立法會會議上何俊仁議員的提問和保安局局長黎棟國的答覆︰

問題︰

  聯合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(下稱《公約》)自一九九二年起適用於香港。本月十三日,行政長官在發表本年度的《施政報告》後出席記者會時,有記者詢問,香港可否考慮退出《公約》。行政長官回應時表示,「如有需要的話,我們可以這樣做」。就此,政府可否告知本會:

(一)有否評估是否可能達致《公約》不再適用於香港的結果;若有,詳情為何;若否,原因為何;

(二)有否評估一旦《公約》不再適用於香港,會對香港保障人權方面的國際形象造成的影響;若有,詳情為何;若否,原因為何;及

(三)鑑於中國是《公約》的締約國,而《公約》不再適用於香港的事宜須由中央處理,有否向中央提出有關的建議;若有,中央的回應為何;若否,原因為何?  

答覆:

主席:

  就何俊仁議員提問的各部分,我綜合回覆如下。

  根據《入境條例》(香港法例第115章),外國人偷渡來港,或者在香港逾期逗留,或者是在到達香港時即時遭入境事務處(下稱「入境處」)拒絕入境,會被遣返離開香港。為維護出入境管制及基於公眾利益,上述人士應該盡快被遣返。

  不過,聯合國《禁止酷刑公約》自一九九二年起適用於香港。《公約》第3條第1款訂明,如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險,締約國便不得將該人驅逐、遣返或引渡至該國。

  二○○四年六月,終審法院在Prabakar一案中裁定,對提出酷刑聲請的外國人而言,免受酷刑是基本人權,是生死攸關的事。因此,政府必須以符合「高度公平標準」的程序,獨立地審核有關聲請。入境處依照終審法院的裁決設立一套行政機制審核酷刑聲請。

  二○○八年十二月,高等法院原訟法庭在FB案中裁定,政府必須讓聲請人接受法律支援;假如聲請人不能負擔有關費用,政府必須以公帑支付有關法律支援。法院同時就處理酷刑聲請的程序作出若干規定,以符合Prabakar案所指的「高度公平標準」。

  政府於是以行政方式推出經改善的審核機制,以執行有關法院裁決。政府同時展開立法工作,將審核酷刑聲請的程序框架寫入法例。立法會於二○一二年七月通過《2012年入境(修訂)條例》,該條例於二○一二年十二月生效。此後,入境處審核酷刑聲請的工作,以經修訂的《入境條例》為基礎。

  不過,終審法院於二○一二年十二月在Ubamaka案中作出另一項裁決,認為除了酷刑風險之外,根據《香港人權法案》第3條,將會被遣返的外國人,假如在被遣返後有機會受到「殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰」(下稱「不人道處遇」),政府亦不能夠將該名外國人遣返。

  三個月後,即二○一三年三月,終審法院再在C案中作出另一項裁決,認為按入境處基於人道理由的慣常做法,政府亦須要在遣返一名外國人之前,獨立地審核該名外國人是否有機會在原居地遭受迫害。

  換句話說,除酷刑聲請之外,假如一名外國人在被遣返之前,提出他在原居地會遭受不人道處遇,或者是會遭受迫害,政府必須根據高度公平的程序,審核這些聲請,否則違反終審法院的裁決。

  為了執行終審法院這兩項裁決,同時避免聲請人根據《禁止酷刑公約》、《香港人權法案》、《入境條例》和終審法院的兩項裁決,三番四次提出不同聲請阻礙遣返,政府決定於二○一四年三月推出「統一審核機制」,一次過審核聲請。

  總括而言,實施「統一審核機制」的目的,是履行特區政府在《禁止酷刑公約》、《香港人權法案》、《入境條例》、以及終審法院的上述裁決下的要求。

  自統一審核機制實施之後,提出聲請的人數大幅增加百分之三百三十,達到平均每月440人。至二○一五年底,等候審核聲請的人數已經接近11 000人。

  聲請人數急劇上升,以及濫用審核程序行為的出現,令公眾關注滯港聲請人數眾多且持續增加所帶來的社會及公眾秩序問題。

  我們認為當務之急,是如何在現有的法律要求下,透過適當措施在源頭堵截非法入境者,並加快審核聲請,將聲請不獲確立的人盡快遣返原居地。我們會就下列四個主要範疇,全面檢討處理免遣返聲請的策略:

(一)入境前管制:包括考慮引入預檢措施,阻截經濟移民;更新法例,加強對偷運人口的刑罰,加強打擊人蛇集團;以及按需要檢討免簽證政策等;

(二)審核程序:包括考慮以法律條文訂明統一審核機制的審核程序;收緊審核時限,禁止拖延技倆,盡早剔除顯然無根據的聲請;檢討公費法律支援服務;改善酷刑聲請上訴委員會的運作;以及加強入境處搜集外國情況資料的能力等;

(三)羈留:考慮賦權入境處羈留更多聲請人,以及尋找及翻新合適的羈留設施;及

(四)執法及遣返:加強與外國領事館聯繫,加快遣送程序;加強打擊非法工作等罪行;以及在本港及外國加強公眾宣傳等。

  我們的檢討工作剛剛展開,會盡快向保安事務委員會交代進一步詳情。在檢討過程中,政府會積極考慮各項可行措施,嚴肅考慮相關建議的法律問題,包括《基本法》、《香港人權法案》、終審法院過去的各項裁決,以及最新的國際案例。我們亦會考慮相關建議是否可行,以及是否能有效達致打擊日趨嚴重的非法入境、逾期居留等問題。相關議題十分複雜,涉及多個不同層面的問題,我們會全方位、多角度檢討相關策略。我們的檢討對任何建議原則上都持開放態度,但考慮到上述法律對審核聲請的要求,現時我們未有計劃評估《公約》不再適用的問題。

  多謝主席。



2016年1月27日(星期三)
香港時間15時02分