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以下是運輸及房屋局局長張炳良教授今日（二月二十日）在立法會會議上就《2012年印花稅（修訂）條例草案》第5、9及12條的修正案的第二次發言全文：
主席：
在這個合併辯論節，我的回應會集中有關的修正案。至於條例草案的原則性問題，其實在二讀階段我們已經討論過，我不再重覆。若果我們同意實施有關的需求管理措施的話，在考慮任何的修正案時，應該考慮修正案會否影響政策目標、立法意圖及施加時的效力。政府不能接納李慧琼議員代表法案委員會對第5、9及12條提出的修正案。我想指出，有關修正案在法案委員會其實並無共識。從剛才發言的幾位委員的內容都知道，當中亦有不同的看法。
首先，就有關「居籍」的修正案而言，這修正案由梁繼昌議員提出的，目的是希望引入居籍的概念，以進一步確保買家印花稅的成效。然而，政府認為梁議員的建議會影響買家印花稅的政策，亦未必能有效達致其預期目的。建議亦會令條例草案變得更加複雜，在執行上亦都有困難，甚或無法執行。
永久性居留權及居籍是兩個截然不同的概念。根據《居籍條例》，一般而言，若要被視為擁有某地的居籍，相關人士須證明他是身處於該地並且意圖無限期地以該地為家。修正案將無必要地令部分原本在條例草案下可獲豁免的香港永久性居民須繳納買家印花稅，這與條例草案下所有香港永久性居民在代表自己購買住宅物業時均可獲豁免買家印花稅的政策原意不一致。舉例來說，現時香港永久性居民因家庭需要而在香港及香港以外的一個地方長時間居住的情況並不罕見。修正案如通過的話，可能令這些香港永久性居民無法享有買家印花稅豁免。
另外，我剛才在較早階段已提出，議員提出此修正案的目的，是希望堵塞條例草案下原先豁免非成年香港永久性居民可能出現的潛在漏洞，即非香港永久性居民的受託人或監護人，可能會利用未成年人士的名義購買住宅物業，從而逃避買家印花稅。然而，政府為回應法案委員會在討論的時候對這個問題的重大關注，已接納葉劉淑儀議員提出撤回有關豁免安排的修正案。稍後在下一個環節，我們會詳細討論。因此，政府認為無必要進一步收窄買家印花稅的豁免範圍。
除了上述對買家印花稅政策的影響外，政府對此修正案的實際操作亦存在很大的顧慮。儘管《居籍條例》有闡述居籍概念的一般原則，在判斷某人的居籍時，需要考慮一系列通常須由法庭裁量的具爭議性的事宜，例如該名人士意圖在何地真正並無限期地為家；該名人士是否意圖無限期地逗留並居住於某地等。簡而言之，要確定一名人士的居籍其實是一件非常複雜的事情，而且稅務局每天處理的住宅物業交易數目非常多，要求稅務局查核每位香港永久性居民的居籍，在執行上並非容易。擬議的修正案只會令條例草案的執行變得複雜和不確定。鑑於買家印花稅，是非常時期的非常措施，如貿然在稅收制度下引入及執行居籍的概念，是一個影響很大的做法，並不符合目標及手段相稱的原則。所以，考慮上述的因素後，政府認為不適宜在我們正在討論的條例草案內引入居籍的概念。
有關豁免所謂「香港人公司」，即指香港永久性居民持有的公司，繳交買家印花稅的修正案。這裏有兩個修正案。政府想重申，政府引入這個政策的原則，是一切住宅物業買賣均要繳付買家印花稅，以增加交易成本，除了香港永久性居民。這個當然有我們要優先回應香港永久性居民的置居需要的政策考慮。所以其實我們的政策信息，並不是剛才有幾位議員發言所說，指我們不清晰，其實是非常清晰的。買家印花稅提出的時候，是作為需求管理措施，其實是壓抑某些需求，是透過增加交易成本，所以買家要付出多些印花稅，百分之十五。它的整個目的，是說得很明白，是增加成本，但是對於香港永久性居民，因為政府有一個政策目的，希望優先回應他們購買物業的需要，所以作一個豁免、一個例外。事實上，如果任何稅收制度，如果有太多例外、太多豁免的話，其實稅項本身的針對性和效力是會減弱的。
我完全明白經民聯及自由黨的議員提出豁免港人公司繳交買家印花稅的出發點。當然，他們的出發點是，香港人從來可以自由地以公司名義置業。到今日，這項自由仍然存在。任何香港人都可以用公司名義購買物業，這不是罪行。但是在買家印花稅的考慮中，從我們要增加交易成本、但又要優先回應香港永久性居民的置居需要，我們在現時的條例草案中，提出權衡（利害）的結果。
儘管石禮謙議員不認同政府的看法，亦即是法律上公司是一個實體，獨立於它的股東，我仍然要強調，這是政府考慮此問題時，一個很重要的角度。一直以來，在香港的法律框架之下，我們只會區分本地註冊成立的公司和境外註冊成立的公司。在我們的制度內，從來都沒有區分有哪些公司是所謂「香港永久性居民公司」，哪些是「非香港永久性居民公司」，從而在制度上有不同的處理、地位有所不同。我們一直都是維持：所有註冊公司都是相同看待的。如果是以股東是否香港永久性居民界定公司可否獲豁免繳納買家印花稅，這個做法原則上混淆了「公司是一個實體，應獨立於其股東」這個根本的法律原則。
有議員問及究竟港人公司，即香港永久性居民持有的公司和非香港永久性居民持有的公司，為何不可以有不同的對待。我們很多公司其實都是從事商業活動，從事很多營運活動，我們香港一直以來作為一個自由經濟體，我們均重視一個公平的營商環境，無論外國公司來港做生意、外國公司來港置業，我們對待他們與香港的公司是一樣的。所以如果我在買家印花稅作出分別，即是說如果是本地永久性居民的公司購買物業可能作投資、可能作自用的話，可以免繳交買家印花稅，海外的就要繳交，這會引起更多新問題。當然涂謹申議員說有否違反一些國際上的公約等等，這亦是政府的顧慮。
若是採納了議員提出的修正案，除了上述的原則性問題外，亦會造成極難堵塞的漏洞，並削弱買家印花稅的效力。在法案委員會多次會議內，政府代表三番四次解釋這些漏洞是什麼。當然，有些漏洞剛才涂謹申議員最初發言時提到他作為律師，是不應教人如何利用漏洞。同樣，稅務局局長每日處理大量的案件，或者有些是有漏洞的，亦很難在立法會會議內告知這個方法是一個有漏洞的方法，要顧全及很小心地說明例子。在香港，眾所周知成立公司的成本不算高、手續亦簡便。此外，透過轉讓公司股權以取得公司的實際控制權，從而擁有並控制該公司名下的資產（包括住宅物業）亦是香港常見的商業活動。最重要的是，公司股權的轉讓方法實在是五花八門，如代理股東協議書、信託聲明書或授權書等。在目前的制度下，縱使股權轉讓交易沒有向公司註冊處申報，以及有關的股權轉讓文書沒有在稅務局加蓋印花（縱有此需要），亦不會影響該等公司股權轉讓交易的效力。若豁免香港永久性居民擁有的公司繳付買家印花稅，境外人士的確可以有途徑非常容易地利用各式各樣不容易被發現或不容易被追蹤的方法，秘密取得該公司股權的實益權益和實際控制權，從而擁有該公司名下的住宅物業，會造成一個難以堵塞的漏洞。於當前供應緊張而樓市仍然熾熱的非常情況下，作為負責任的政府，我們不能夠看見有漏洞而不去正視，所以我們對豁免香港永久性居民擁有的公司繳交買家印花稅，我們有如此大的保留。
在法案委員會內，議員提出了很多在這方面的疑問，我們亦因應這些疑問要求稅務局局長詳細考慮議員提出的一些反建議，或者建議的可行性為何。我們的立場是經我們反覆思量的。
引進買家印花稅的政策目標和立法原意就是要管理需求，優先照顧香港居民的置居需要，所以如果不斷擴大豁免範圍，我們擔心的確會影響到買家印花稅的效力，（效力）會大打折扣的。同時，我們說的是非常時期的非常措施，並非是長期常設的新制度。
目前情況下，無論是香港永久性居民或非永久性居民仍然可以有不同方法購置物業。稅務局在研究這些問題時，會否如有些剛才發言的議員所懷疑怕做事而不欲做太多呢？會否甚至有議員在過去曾向我說他們是「騎樓擔遮」太害怕吧。
有些議員的修正案內提出一些限制，是否可以透過一些限制以減低漏洞，我們亦詳細檢視這些限制的效力。有關的建議是用退稅方法，先付後退，以及加以有法定聲明的申報機制及加重罰則，但考慮後我們覺得這亦不能有效堵塞上述提及透過許多五花八門的方式以取得一些用香港永久性居民名義成立的公司背後最終的實益權益和控制權，所以如果不存在一個可行的機制，追蹤找出及去知悉究竟最終的控制在哪裡的時候，無論我們定什麼聲明、定什麼罰則，可能效果都是徒然的。同時，我們須明白，在目前來說，買家印花稅涉及的稅款額，即相關住宅物業交易價值的15%，比例上算高，政府明知有方法可以令股權和控制權的轉讓不容易被發現的話，有關豁免建議如果落實，的確會提供很大的避稅誘因，所以我們絕不應該低估上述漏洞所帶來的避稅風險。
有提及可否規定所有的股份轉讓均須要通知稅務局，但即使是規定所有的股份轉讓均須要通知稅務局，但由於轉讓股權的相關文件，可以在不知會稅務局或是不加具印花的情況下，仍然是具備法律的效力，因此，存在誘因促使有關股東在稅務局不知情下透過轉讓股份、轉讓住宅物業權益給非香港永久性居民的股東，逃避繳納買家印花稅，因為稅務局根本無從知悉股東是否已經如實申報有關權益轉讓，亦無法作出有效的偵查。
另一個提問是可否規定所有股份轉讓文件，必須加蓋印花始具備法律效力？但如果要作此規定，即對所有的公司都要作出規定公司股份轉讓文件必須加蓋印花的話，目前簡單而行之有效的稅制，須要進行根本性的修改。對所有公司不只是我們心目中的港人公司，造成實質性的改變。這和買家印花稅，只是屬於非常時期的非常措施，以性質來比較，我們懷疑，這樣做法，要作那麼大的動作，是不是一個符合目的和手段相稱的問題？我們經常強調，我們在立法方面是需要有一個相稱的原則，我們目的和手段要相稱。這一點在剛才發言的時候亦都有個別議員提到這一點。至於第三個問題，有議員問：有意見說可不可能修改《公司條例》，要求所有股東轉移股權的時候，需要通知公司註冊處？但同樣地，這亦需要對現在的公司制度有關的規定作一個根本性的修改。而它所影響的，並不只是我們現在要確保買家印花稅（如果要做豁免的話）沒有漏洞。一旦作這個影響，有一個全盤的影響，對所以公司它的運作，都是有實質性的影響的，這樣做我們同樣覺得是未必符合我們所重視的相稱原則。
林大輝議員在發言的時候就問到，新加坡這個地方，它是怎樣做？新加坡其實都是由二○一一年到現在，實行了七輪的需求管理措施。它比香港更加早，在二○一一年十二月引入了它們的額外買家印花稅，英文就是Additional Buyers Stamp Duty，我們在議定香港的買家印花稅的時候，的確是參考了它們的一些做法的。在新加坡來說，它們的額外買家印花稅制度，是對外國人和所有公司都是多收，到現在來說，15%的稅項。它們那個所謂公司就是指entities，即是任何一個人，我用英文：a person who is not an individual, and includes an unincorporated association, a trustee for a collective investment scheme, and partners or partnership, etc。是一個很全面的，對所有的機構（entities）的一個限制，所以沒有區分新加坡人或非新加坡人有所不同的。
就李慧琼議員代表提出的第二項修訂，即直接豁免所有香港永久性居民設立的公司繳交買家印花稅，我們上述所說的種種擔憂，是完全在這個問題上是適用的。我們覺得如果這樣做的時候，是會鼓勵非香港永久性居民的買家，以香港永久性居民公司的名義購入住宅物業，從而獲得買家印花稅的豁免，亦都是刺激需求。李慧琼議員代表提出的第三項修訂，即是就「香港人公司」設退回稅款機制和其他限制，剛才我都解釋了，是會存在避稅的風險；以及儘管設下不同的條件和關卡，但它實際上亦同時向市場傳遞一個信息，就是當這些受限制的公司所持有的住宅物業，是在所謂限制期，三年期滿之後可以「解凍」。到時退稅就是一個合理的安排，亦都可能增加另類的避稅誘因，鼓勵境外人士與香港永久性居民藉着我先前所提及種種不同的方法，訂定在三年期滿「解凍」之後，名正言順地購入香港永久性居民公司的全部股權，從而直接擁有該公司名下的住宅物業，並且因此而可獲退回買家印花稅，令買家印花稅原來的目的名存實亡。
涂謹申議員在討論這個問題的時候指出，沒有一個制度、沒有任何的安排是可以零風險的，這一點我大抵上都認同。他提出可不可以從一個可管理的風險的角度（manageable risk），當然用一個可管理風險的時候，都要平衡、考慮風險的大小，不同類型風險可以被濫用、可以被利用的機會有多高，是一個權衡，是一個判斷來的。所以我們對議員提出來，我很多謝提出來的意見，就是嘗試去明白政府對整體上假如是豁免香港永久性居民所持有公司的種種憂慮，嘗試是去作一些限制，作一些條件，看看可不可以令到漏洞減到很少，但是政府方面，特別是稅務局方面，由於我剛才解釋過的原因，經過多番的考慮去權衡，我們仍然因為覺得是很難實際追蹤和確定這些公司，它的實益權益和最終的實際控制權，如果是這樣的話，風險是難以有效管理的。剛才梁繼昌議員亦都有提到一些這方面相關的憂慮。
此外，退回買家印花稅安排也會吸引更多香港永久性居民以公司名義購買物業，原因是他們可以待有關物業「解凍」後，把持有住宅物業權益的公司股權轉讓予任何人，包括境外人士。屆時假如即使買家印花稅仍然有效，該名境外人士的買家由於是透過股權的轉讓（取得物業權益），亦都是免繳買家印花稅的。
涂謹申議員在發言的時候，問及一些強制收回物業而需要購買替代物業的時候，就可以豁免買家印花稅，那麼為什麼在這方面他覺得政府所做的限制不足，或者又問另一個問題，就是在地下層裏的一些收回土地所帶來的一些影響。這裏我想補充一些意見，雖然有關意見在法案委員會都是有提及的。我們整個構思就是，政策上的原意就是，如果不是由於本身的意願，而是被迫要購買一個物業，就是說收回土地、收回物業、強制收回。所以這位居民，即使他是非香港永久性居民，他是因為被迫要購置這個替代物業，因此我們提供這個豁免。當然，若要購置這個替代物業，很難可以很死板固定地確定，究竟面積應該是怎樣去定，和價錢、其他各方面的條件，因為愈定得精細的話，可能在執行上，亦都多了很多要面對的判斷上的問題，以及不同的強制收地、收回物業等等，可能情況都不是完全一樣。如果要定一個客觀的準則來釐定，究竟用什麼的面積來做基礎，價錢應該是怎樣呢，以及購置替代物業的時限需不需要限制呢，如果是的話，那麼限多少年呢？多少個月呢？這些全都是會引起很多的討論，於是去界定這些標準的時候，其實都用了很多的時間。所以我們覺得如果要令到這些因為強制收地收回物業，而令到有關受影響的人士，包括非香港永久性居民，他們需要購買替代的物業的時候，我們覺得維持一定的靈活性是比較可取的，亦便利在因應特別的情況，和這些情況往往都是為了去達致一些公共用途的目的的，來產生這些收購的情況。我們覺得如果能夠避開一些比較隨意武斷的準則的界定，是比較可取，亦都引起較少的爭議。
另外涂議員亦都有問及到收回地層的時候可能引起的問題，我們要明白有關豁免這些被收回土地或者物業，他要購置替代的物業的時候，我們需要買家提出證明，被替代的原住宅物業是在特定的情況下被購入、收回，或者出售，才可以符合這個條例草案下就購買替代物業提供的買家印花稅豁免的條件。譬如說鐵路發展，當然可能涉及到收回地層，但是由於有關收購並不會影響在土地上的住宅的業權，因此受影響的業主，他不可能出現需要購置替代住宅的情況。事實上受影響的業主購買替代地層的可能性亦非常低，因此我們認為有關的情況是對替代物業的買家印花稅豁免並不會構成影響。
另一方面，購買替代物業的買家印花稅豁免是只有在被購入、收回，或者出售的原物業，在《印花稅條例》下視為是住宅物業的情況下才適用。稅務局會參考相關文書的條款，例如政府的地契，以判斷究竟這些不動產是否符合住宅物業的定義。
還有一點我想補充的，就是剛才討論關於豁免「港人公司」，或者有條件下的「港人公司」，需要申報或需要其他的條件限制，究竟在落實上是不是真的那麼艱難？漏洞是不是不可以處理得到，其中一個問題就是，為什麼買家印花稅一方面接受個人買家作出自我的申報，但另一方面又不能夠接受以自我申報機制去豁免由香港永久性居民持有的公司。政府認為兩個申報機制，在它被可能濫用的風險方面是存在很大的差異。就買家印花稅，個人買家的自我申報來說，機制是要求有關的個人買家確認他是代表自己行事。稅務局是會基於申報的內容為該交易文件加蓋印花，有關的買家其後是需要把加蓋了印花的交易文件在土地註冊處註冊，以保障其權益。假如有關買家意圖在不通知稅務局情況下，把有關住宅物業的權益轉移給非香港永久性居民，有關權益轉移的文件，是會因為無加蓋印花而不可以在土地註冊處註冊。換言之，有關權益轉讓是不會得到土地註冊條例的保障。這是一個很清晰的法律上的情況。因此我們相信，在自行（申報）的機制之下，是不會有太大的誘因，會令個人買家願意放棄相關法例保障而寧願濫用這個自我申報機制。但是建議當中的公司股東自我申報的做法就會很不同。個人買家的自我申報，它針對的是完全的事實，有關的資料是容易被核實的，但是股東的自我申報，剛才我都說過了，是會涉及一些難以核實的資料，或者是會涉及需要稅務局不斷持久地去保持一個監察的情況。同時在有些情況下，一些背後的、秘密的，一些交易，或者他們之間的一些協議，是難以追蹤揭發出來的。再者如果公司的股東是以各式各樣不容易被發現或者是被追蹤的方法，秘密轉讓該公司股權的實益權益或實際控制權的話，而把轉讓公司名下的住宅物業，避免買家印花稅，那麼稅務局亦都無從得悉有關的個案，所以這個情況與個人的申報是很不同的。
主席，我希望剛才的發言，是能夠詳細地去解釋到為甚麼政府對所謂「港人公司」豁免有這麼大的保留，我們並不是說不重視議員或者有關的持份者所提出來的意見。
主席，我代表政府懇請議員否決有關的修正案。
完
２０１４年２月２０日（星期四）
香港時間２１時４３分
