立法會:署理環境局局長就「檢討自然保育政策」議案的總結發言全文(只有中文)
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  以下為署理環境局局長潘潔今日(十二月九日)在立法會會議上,就「檢討自然保育政策」議案的總結發言全文:

  主席,我再一次感謝發言的議員和提出議案的議員。

  現時,香港有四成面積的地方已劃為郊野公園,有效地保護了香港的自然環境和生物多樣性,這方面工作已獲得社會各界的認同。或者也基於這個原因,議員剛才在討論自然保育的時候,重點放在保護具保育價值的私人土地這個問題上。

  有議員表示政府需研究如何進一步保育自然環境,特別需照顧土地擁有人在法律上的權益,亦應為他們提供經濟誘因,以達到保育的目的。也有議員認為,政府需要加強規管有關土地發展及打擊違規行為,方能進一步保育自然環境。

  主席,我想借此機會,重申政府自然保育工作的政策和原則。現時,我們已有約四成土地劃為郊野公園。這個情G是罕見的。至於具保育價值的私人土地,我們的政策則是尊重土地擁有人的產權,在這個大前提下透過提供經濟誘因,令保育及發展並行。在二○○四年十一月政府公布的自然保育政策的其中一項目標,是為有關土地擁有人提供經濟誘因,加強保育在私人土地上具重要生態價值的地點。根據這目標,我們選定了12個須優先加強保育的地點。我們並推行兩項計劃,即公私營界別合作計劃及管理協議計劃。就管理協議計劃,現時環境及自然保育基金資助非牟利機構與土地業權人訂立管理協議,積極保育12個優先地點的私人土地。至於公私營界別合作計劃,則容許項目倡議者在12個優先保育地點當中的生態較不易受破壞的地方進行有限度發展,但倡議者須承諾長期保育和管理其他具有生態價值較高的地方。

  甘乃威議員問到12個保育地點現在的發展是怎樣。其實,兩個(鳳園及塱原)現已納入管理協議計劃。這兩項計劃有效保護逾15公頃的私人土地,在保育方面,取得令人鼓舞的成績。自計劃於二○○五年開始以來,鳳園的蝴蝶品種多樣性以及數量均有所增加,該地的蝴蝶由162個品種增加至目前超過200個品種,佔香港的蝴蝶品種逾80%。在塱原方面,自二○○五年以來,雀鳥品種由202種增加至230種,佔全港的雀鳥品種總數約50%。由於成效顯著,該兩項計劃迄今已累積取得環境及自然保育基金共超過2,000萬的撥款。這些計劃得以順利進行,實在有賴當地居民的支持。例如,在管理協議計劃下,長春社得到基金的資助,與塱原的農民合作,耕作有利保育的農作物,讓農民可在繼續耕作之餘,亦可保育環境。此外,長春社亦有協助農民為其農作物尋找銷售點,以擴闊他們的銷路。至於鳳園的計劃,透過其公眾參與活動,使大眾以及當地居民更關心保育,提高了保護大自然的意識。

  就公私營界別合作計劃,政府在二○○八年經徵詢環境諮詢委員會的意見後,獲環諮會支持推展沙螺洞的項目。沙螺洞項目的倡議人建議在該處設立逾50公頃的生態保護區,以保育沙螺洞的生物多樣性。另外,在沙螺洞生態價值較低的部分約5公頃的土地,興建骨灰龕及相關設施。由於該項目是《環境影響評估條例》的指定項目,項目倡議人必須向政府提交其項目的環境影響評估報告。其後,計劃亦須呈交城市規劃委員會審批。

  另外,政府收到有關豐樂圍的建設發展計劃。該地點亦位於12幅須優先加強保育的地點中。有關項目倡議人建議在該區4公頃的地方發展低密度住宅,並把其餘的70多公頃地方,劃為專為保育而設的「濕地自然保育區」。有關計劃的環評報告,亦已獲環諮會批准,項目倡議人亦會作出所需的規劃申請。

  由於這些項目均涉及較複雜的土地安排,而且牽涉具生態價值的地方,並須符合《環境影響評估條例》下的要求,因此我們必須審慎處理,而處理這些項目所需的時間亦會相對較長。

  除根據現行法例如《環境影響評估條例》及《城市規劃條例》的既有程序審批這些申請外,政府亦會另外向這些項目倡議人跟進,確保他們會長期保育和管理該些地方,特別是生態價值較高的地方,包括相當的土地及資金安排。值得一提的是,兩個項目倡議者均表示會捐贈種子資金,作長期保育有關地點的用途。

  我們期望透過公私營界別合作計劃,容許這些具保育價值的私人地方有限度發展,為土地擁有人提供經濟誘因,以在顧及發展需要之餘,亦達到自然保育的目標。

  議員在今天的辯論中亦提出了不同的意見,我嘗試作一些回應。剛才有議員提出,政府應支持成立民間參與的自然保育基金,為土地擁有人提供經濟支持,促進保育工作。張學明議員的修訂動議,更明確提出由政府出資,成立自然保育基金,並以後由政府的賣地收益每年再注資。

  世界不同地方成立類似的自然保育基金,有不同的功能,例如利用籌款所得的資金買地、或接受土地捐贈,以保護具保育價值的土地。而剛才陳克勤議員提及的是英國的 National Trust for Places of Historic Interest or Natural Beauty。這基金有百多年歷史,獨立於政府運作,是英國最大的慈善機關之一,亦是英國最大的地主之一。其土地庫源自以籌得的款項收購有保育價值的土地,此外,它亦接受地主土地捐贈。除了英國的例子外,其他地方也有類似的基金,運作則視乎有關地區的文化和實際情況,各有不同。

  余議員提及,對因自然保育需要而被凍結發展、並且在法律上已確立擁有發展權的土地,訂立補償機制,我亦留意到有議員認為可以考慮由政府回購有保育價值的私人土地。甘乃威議員的修訂動議亦提出,應進行全面的研究和諮詢,讓公眾對補償機制牽涉的龐大社會資源提供意見。

  首先,我要強調,政府尊重私有產權。事實上,就鄉郊地方不少屬於農地,若有關土地擁有人要維持其土地作農耕作業的用途,是經常准許的。

  其實,政府在二○○三年就自然保育政策進行諮詢時,已就是否由公帑回購有保育價值的私人土地作出探討。《收回土地條例》容許收回須作公共用途的土地。至於自然保育可否視為公共用途,成為政府收地的理由,視乎個別情況而定。更重要的是,收地方案涉及大量的土地及龐大資源,並不持續可行,而且還會牽涉如何為使用有限公帑訂定優先次序,以及收地會否為私有產權帶來負面影響等重要原則,必須審慎討論。現階段,我們仍認為收地作自然保育用途不是合適的方案。

  而在現行的《城市規劃條例》下,公眾人士(包括受影響的土地擁有人)均可在法定的時間內,就城市規劃委員會公布的法定草圖提出申述及就申述表達支持或反對意見,所有提出申述及意見的人士均可出席城市規劃委員會聆訊。城市規劃委員會會務求在公眾利益和私人業權之間取得合理平衡,作出合理的決定。按《城市規劃條例》,除了某些禁止發展的用途地帶外,符合用途地帶的發展是經常准許的。例如,在「自然保育區」地帶內,「農業用途」及「農地住用構築物」是經常准許的,故「凍結發展」這個用詞並不完全適當 。

  此外,當某私人土地被納入郊野公園後,業主仍享有有關土地契約所賦予的相關權力;惟當業主申請發展時,如果漁護署署長作為郊野公園及海岸公園管理局的總監認為,該發展有損郊野公園的享用價值及宜人之處,則可要求終止發展,而在《郊野公園條例》下,受影響的業主可按情況向政府索償。

  主席,不少議員發言時,特別關注具保育價值的私人地方。在這問題上,政府跟市民一樣,認同有需要保護這些地方。現時,香港共有77幅郊野公園「不包括的土地」,當中27幅已納入分區計劃大綱圖或發展審批地區草圖。餘下的有50幅土地。

  最近,正如余議員所提及,西灣事件引起公眾強烈關注,凸顯了保護郊野公園「不包括的土地」的需要。行政長官已在二○一○至二○一一年度的施政報告中表示,政府會把郊野公園「不包括的土地」納入郊野公園範圍,或透過法定規劃程序確立合適用途,以照顧保育和社會發展需要,並會盡快展開相關工作。

  事實上,政府在今年八月及九月為一些受較大發展壓力的郊野公園「不包括的土地」,即西灣、海下、白腊及鎖羅盆,制訂了發展審批地區草圖。

  同時,有關部門包括漁農自然護理署、地政總署和規劃署會繼續監察郊野公園「不包括的土地」,並會加強互相通報機制,以在現行法律框架下防止違規發展。

  至於其他鄉郊地方的發展,則需要視乎地點的情況。一般而言,鄉郊地方的發展受土地契約條款、《城市規劃條例》等監管。如有關發展地點座落在郊野公園範圍,亦會受《郊野公園條例》管制。如工程為《環境影響評估條例》下的指定項目,則亦會受該條例監管。這些現行監管,對保育具生態保育價值的私人地方,發揮重要作用。

  余若薇議員的動議中,提及須要求發展商在規劃圖則許可到期後、對尚未開工的項目應按照現行保育準則重新申請發展許可。

  城規會在批給規劃許可時,都會加入附帶條件規定所批給的許可會在指定日期(一般是四年的期限)停止生效,除非准許的發展在該日期前已經展開或有關延期獲得通過。

  城規會在批給規劃許可時訂定有時限的附帶條件,是為了確保核准發展計劃在合理的期間內施行。倘經批准的發展未能在指定時限內展開,獲批許可者可根據《城市規劃條例》第16A條申請延長展開發展的期限。

  根據城規會規劃指引,把展開發展的期限延長一次或以上後,不得引致累積的延長期超過核准發展計劃原來的展開發展限期。而且城規會規劃指引亦訂明若有新的規劃情況影響有關申請,城規會不一定會批准延期申請。城規會在考慮延期申請時,會考慮自批給原來的許可後,規劃情況是否有任何重大改變,例如規劃政策或有關地點的土地用途地帶的改變。因此若城規會拒絕延期申請,而發展商欲繼續進行有關發展,必須按照相關法定圖則的規定重新提出規劃申請,並提交各有關的評估以支持規劃申請。

  有議員認為,政府應堵塞地產商利用收購丁權進行大規模開發。就此,根據現行政策,原居村民以「私人協約」方式申請在政府土地上興建小型屋宇,或申請「免費建屋牌照」在其私人土地上興建小型屋宇,其申請建屋的地點一般須位於被界定為「鄉村範圍」的土地範圍內,並且該「鄉村範圍」的土地須在有關「分區計劃大綱圖」上與規劃為「鄉村式發展」地帶的土地重疊或被該地帶包圍,如屬非「鄉村式發展」土地,則申請人須獲得城市規劃委員會的規劃許可。

  此外,雖然政府不能限制私人土地的地段業權人向他人出售其土地,但地政總署會把「鄉村範圍」的土地主要保留作小型屋宇發展用途,除非情況特殊,否則一般不會批准「鄉村範圍」土地內非小型屋宇的換地申請。此舉可減低原居村民向他人出售「鄉村範圍」土地作非小型屋宇發展的情況。

  再者,如小型屋宇申請獲得批准,便會受以「私人協約」方式批地或「免費建屋牌照」中有關出售和轉讓的條款所規限。

  當然,剛才有些議員提到打擊違法行為,政府也會繼續按現行法例打擊違規的發展。根據《城市規劃條例》, 規劃事務監督可向土地擁有人、佔用人或負責人士發出法定通知書,要求有關人士在指明的日期或之前中止違例發展的有關事項、按通知書的規定採取行動,或按規定將土地恢復原狀。凡沒有遵守有關法定通知書的規定即屬犯罪。如屬第一次定罪,可處罰款500,000元;此外,可就該通知書中的日期後繼續沒有遵從的期間的每一天,另處罰款50,000元。如屬第二次或其後每次定罪,可處罰款1,000,000元;此外,可就該通知書中的日期後繼續沒有遵從的期間的每一天,另處罰款100,000元。

  規劃署會繼續監察《城市規劃條例》執管條文所定罪行的罰款額。倘認為所判刑罰原則上欠妥或判罰過重或過輕,以致未能反映《城市規劃條例》執管條文所定罪行的嚴重程度,規劃事務監督會考慮事實、個別案情及原則方面的理據,並在徵詢律政司的意見後,按適當情況就刑罰要求覆核或上訴。

  主席,政府一直關注在新界鄉郊的私人土地時有發生非法傾倒拆建物料和堆填事件。這些活動不但可能會違反土地用途和規劃管制,亦可能破壞環境。而擺放活動在未經土地擁有人同意下進行亦侵犯土地擁有人的權益。由於這些關注,立法會已成立打擊非法棄置廢物小組委員會跟進有關的事項,而我們亦已向該小組委員會清楚表示,環境局正跟進工作,計劃透過修訂《廢物處置條例》(第354章),加強《條例》對在私人土地進行擺放活動的執法效力,以保障私人土地擁有人現行的權益,和避免在私人土地非法擺放拆建物料而可能引致的環境及其他問題。另一方面,由於該等活動所引起的問題可能涉及多個政府部門的工作,我們建議設立預先通報機制,提供平台以進一步協調政府部門的執法行動和防範違規。管制當局在收到有關擬進行擺放活動的資料後,會通知其他相關政府部門,以便相關部門按實際情況進行跟進工作,以避免有關擺放活動違反現行法例。如發現有已進行的擺放活動觸犯相關法例,各部門可以採取相應的執法行動。

  各部門亦會在其職權範圍及法例框架下,如土地契約條款、《城市規劃條例》、《郊野公園條例》等,繼續其巡查及檢控工作,阻嚇及懲治違規的行為,盡力保護我們的大自然。

  總的來說,政府多年來的保育工作,符合國際的《生物多樣性公約》要求。隨荂m基因改造生物(管制釋出)條例》在明年三月份生效,我們會正式安排把公約的適用範圍延伸至香港。此舉將向國際社會進一步顯示,香港特區政府保護大自然的決心。

  我期望政府可繼續得到議員和市民的支持,因為自然保育不單靠政府的努力,而是需要每一個人都有尊重大自然的心,人類才能和大自然和平共處,生生不息。

  多謝主席。



2010年12月9日(星期四)
香港時間19時20分