立法會:勞工及福利局局長就「檢討職業安全健康及僱員補償制度」議案的開場發言全文(只有中文)
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  以下為勞工及福利局局長張建宗今日(五月十九日)在立法會會議上就「檢討職業安全健康及僱員補償制度」議案的開場發言全文:

代主席女士:

  我感謝葉偉明議員提出「檢討職業安全健康及僱員補償制度」的動議辯論,以及李卓人議員就議案提出修訂。

  政府十分重視保障僱員的職業安全和健康,以及對不幸因工受傷或死亡僱員的補償。

職業安全和健康政策
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  在職業安全和健康方面,勞工處致力透過立法和執法、宣傳和推廣、教育和培訓等多管齊下的工作,全面推動保障在職人士的安全與健康。我們亦會不時檢討有關的政策和工作,務求與時並進,為僱員的職安健提供最大、最有效的保障。

  葉偉明議員的動議,其中一項要求是要政府扭轉現時由僱主承擔保障僱員職安健的做法,我希望先解釋「自我規管」這個理念,以及這套理念在整套職安健政策及法規的角色,然後再就動議提出的各點簡略說明政府的立場。

  政府早年主要透過《工廠及工業經營條例》及其附屬法例,詳細訂明僱主及僱員必須遵守的最低安全標準,以「規範性」的模式(prescriptive approach) 針對性及指導性地監管個別行業、工作程序、設備或危害的工作安全和健康。

  社會環境不斷變遷、科技持續提升,新的生產技術、原料、器材和設備等不斷推陳出新,法例往往未能全面反映最新發展的需要,亦未必能應用於複雜或眾多不同的工作環境、工種、工序,更難以應對科技發展所帶來的另一些職業危害,甚至變得不合時宜。

  「自我規管」的理念,是確保在工作地點的工作安全和健康的責任,應由製造這些風險的人及需要在工作中面對這些風險的人——即僱主及僱員——承擔,從而達致更有效地改善職安健的目標。在「自我規管」的原則之下,僱主仍須受到各有關法律條文的約束,這點很重要,包括適用於工作地點的環境、工種及工序的條文,但同時讓僱主必要就工作地點的獨特情況及危害,採取有效的制度及措施保障僱員。不少先進國家已從規範性的職安健法例邁向以「目標為本」的規管模式。

  基於我剛才提及的考慮,1989年《工廠及工業經營條例》引入「目標為本」的「一般責任」條款,1997年制訂的《職業安全及健康條例》亦有同樣的條文,列明僱主須在合理切實可行的範圍內,確保僱員工作時的安全及健康,包括為他們提供安全的工作地點、作業裝置、工作系統、訓練及監督等。與「規範性」的規例不同,「一般責任」條文只概括列出僱主的責任,和必須就工作場所的危害進行風險評估,制訂合適的安全措施。另一方面,勞工處亦印備工作守則及指引,協助僱主履行「一般責任」。

  僱主及僱員除了必須遵守「一般責任」外,仍須恪守職安健法例和附屬規例。而勞工處作為職安健法例的執行者,在巡查工作場所時,會監察持責者有否守法,並嚴厲執法。

  此外,政府在1995年全面檢討香港工業安全政策,確定應在既有的法律基礎上,進一步推動企業承擔自我規管的責任,並建議規定部分高危行業實施安全管理制度。勞工處為了進一步完善自我規管的法律架構,亦於1999年制訂《工廠及工業經營(安全管理)規例》。

  「自我規管」並不等同完全倚賴業界規管職安健的政策,或僱主不受約束,這點相當重要。事實上,經驗告訴我們,透過各持份者,當然包括政府、僱主、僱員、職業安全健康局,以及不同的業界團體和勞工組織等,我們一同努力,香港的職安健情況已持續及明顯不斷改善。以過去10年為例,職業傷亡個案由2000年的58,092宗下降至2009年的39,579宗,跌幅為31.9%;而每千名僱員的職業傷亡率,亦由23.3下降至15.0,跌幅為35.6%。在工業意外方面,個案由2000年的33,652宗減至2009年的13,600宗,減幅達59.6%;而千名工人意外率亦由51.7減 至24.6,減幅達52.4%。高危的建造業的安全表現改善情況最為顯著,工業意外數字和千人意外率已由2000年的11,925宗和149.8,分別下跌至2009年的2,755宗和54.6,跌幅高達76.9%和63.6%。

  李卓人議員剛才提到可能因為經濟不好,沒有工開,所以那些數字會下跌,這是一個誤解。我們有一個很中肯的數字──千名工人意外率,這是國際勞工組織認定的,即不論是甚麼事,千人意外率是最客觀的,所以不是說經濟的循環怎樣、有沒有工開、有沒有工程,其實這千人意外率反映出一個客觀的標準,任何時間都適合,所以這些數字是有一定的客觀準確性的。

  剛才的數字顯示,香港整體的職安健政策,包括以「自我規管」配合規範性條文的法律架構已有一定成效;然而我們絕對不會自滿,我們一定會不斷自我完善及檢討。

執法巡查工作
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  執法巡查對政策的落實十分重要,勞工處高度重視工作場所的巡查工作,除了定期突擊巡查外,亦會定期巡邏各區以查探新的工作場所,以及就職業意外和不安全工作的投訴進行調查。對於意外較多的行業及高危的工作,勞工處會進行特別執法行動,並對罔顧職安健責任的僱主及有關人士嚴厲執法,包括發出「敦促改善通知書」或「暫時停工通知書」,確保盡快改善及糾正違例事項,迅速消除可能導致傷亡的迫切危險,甚或提出檢控。勞工處在過去三年沒有手軟,平均進行超過110,000次巡查,發出的「敦促改善通知書」及「暫時停工通知書」平均約1,300張及160張,提出約1,900宗檢控。我想在這堭j調,「暫時停工令」往往是我們的「殺手寣v,特別是地盤,一旦停工,所有工序都不能進行,其實損失很大,所以有時這比檢控更收效,即時停工令所有施工不能進行,所以我們往往在這方面有嚴厲的做法。

涉及高空工作的規定
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  高空工作方面,大家都關心的,現行的《工廠及工業經營規例》、《職業安全及健康規例》和附屬規例,已有一系列相關的法律條文,包括一連串大家都熟悉的《建築地盤(安全)規例》、《工廠及工業經營(吊船)規例》、《工廠及工業經營(貨物搬運及貨櫃處理作業)規例》等,分別詳細列明在建築地盤和吊船進行高空工作,和貨櫃處理操作方面必須符合的安全要求。

  此外,《工廠及工業經營條例》及《職業安全及健康條例》的「一般責任」條款,已規定僱主有責任保障僱員的工作安全和健康。我剛才提到的法例已提供一套完整的法律架構,全面保障僱員在建築地盤及其他工作地點進行高空工作時的安全和健康。

推動僱主承擔職業安全健康的責任
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  勞工處亦透過不同途徑及策略,推動僱主提供安全設備及改善工作環境,包括與職安局合作推出多項資助計劃,為中小企,特別是小型承辦商,提供技術支援及財政資助,使僱主可向員工提供安全設備及改善工作環境,我們甚至送一些免費培訓,讓小型承辦商鼓勵員工上課,裝備自己。

  適當的培訓,對改善僱員在職安健方面的認知,從而內化尊重安全文化的意識,改變不安全工作的陋習,發揮著很重要的作用,現行的職安健法例亦已包括一系列有關安全訓練的規定。勞工處在執法時會查核僱主有否確保僱員已接受應有的認可安全訓練,並取得由勞工處核准的訓練機構發出的相關證明書。此外,根據「一般責任」條款,僱主有責任提供所需的資料、指導、訓練及監督,確保僱員的工作安全及健康。

修訂動議
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  對於李卓人議員在修訂動議中提出需要收緊現時法例中的安全標準,提高對違法僱主的刑罰,以及公布被定罪僱主名單。我想借這機會講講,勞工處會不斷因應社會環境、經濟發展,和工業意外趨勢等因素,檢視職安健法例中的安全標準及罰則是否適切;我們亦會留意法庭對每宗違例個案的判罰,以便考慮是否需要採取適當的跟進行動。此外,由於違反職安健法例的案件都是以公開聆訊方式在法院進行,聆訊過程中實際上已公開有關僱主的定罪資料,而勞工處亦會就被法庭定罪的嚴重意外個案另作新聞公報。基於上述原因,我們在現階段無意透過其他途徑公布被定罪僱主的名單。

  修訂動議亦提及發展商須就物業的施工安全承擔責任,並在工程費用中預留一定比例用作施工安全開支。事實上,政府及建造業議會現正合力鼓勵業界實行建築設計及管理,以便包括發展商在內的所有工程參與者可以合作改善施工安全。在預留部分工程費用作施工安全開支方面,除了政府在工務工程及公共房屋工程實施「支付安全計劃」外,部分私人發展商已自發實施類似計劃,勞工處亦已在這方面作出全面的配合和推動。

  國際勞工組織將每年4月28日定為 「世界工作安全健康日」,以喚起國際社會對建立及促進職安健文化的關注。政府認同國際勞工組織的理念,並自2005年起,已聯同職安局在每年「世界工作安全健康日」期間舉辦推廣活動,加強社會對職安健的關注。我們亦在同年即2005年的4月28日,剛才李卓人議員也提到,在香港科學館職業安全健康展覽廊豎立紀念牌匾,向歷年於工作意外中不幸身故或受傷的本港工人致敬。

有關工傷及職業病申報的制度
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  在申報工傷及職業病個案方面,由於《僱員補償條例》旨在保障僱員,並以個別僱主的法律責任作為實施條文的基礎,現時申報工傷及職業病的規定只適用於僱員。然而,勞工處與警方及消防處已建立一套意外通報機制,一旦發生致命或嚴重的職業意外,警方及消防處均會立刻通知勞工處。無論意外涉及的是受僱或自僱人士,勞工處均會進行調查及採取適當的跟進行動。因此,政府已能充分掌握工傷及職業病的情況。

有關《僱員補償條例》涵蓋的範圍
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  至於《僱員補償條例》涵蓋的範圍,現時條例第5條規定僱員若在受僱工作期間因工遭遇意外受傷,即使僱員在意外發生時可能犯錯或疏忽,僱主在一般情況下仍須負起該條例下的補償責任。

  因此,僱員若在遭遇意外後引致損傷,我強調不論是肢體損傷、器官功能損傷,或精神創傷,按照現行規定,如有足夠資料證明該創傷是與意外相關,並會引致暫時及/或永久喪失工作能力,在計算僱員補償時均一定會考慮在內。

  在職業病方面,《僱員補償條例》列明48種受保障的職業病。如果僱員在緊接完全或局部喪失工作能力前的訂明期間內,受僱從事某類工作,並因該工作的特質引致患上列明的職業病,僱員便可獲得與意外工傷的僱員同樣的補償。

  根據國際勞工組織的定義,職業病是指那些與職業之間存在茤確或強烈的關係,而通常只涉及一種致病原因,並已被認為只涉及這種原因的疾病。勞工處一直有參考國際勞工組織的有關準則,只有歸類為職業病的疾病,才會在因應如本地的疾病模式等因素後而被考慮列為職業病。

  由於肌骨骼疾病,例如腰背、頸膊和上肢疼痛等症狀,以及膝關節退化,一般都源於多種因素,例如肥胖,缺乏運動、過度用力、姿勢不良、重複動作、身體機能隨年齡老化、長時間維持站立或坐著的固定姿勢等的相互作用所引致,在一般人中相當普遍,亦不局限於個別行業的僱員,這些健康問題並不符合職業病的定義。

  然而,在考慮本港的疾病模式及其他有關因素後,勞工處已把主要病因源於特定工作場所內的危險因素,而經流行病學證明明顯與特定職業有因果關係的6種肌骨骼疾病列入《僱員補償條例》附表2為職業病。

  此外,《僱員補償條例》的第36(1)條訂明,這個很重要,即使僱員所罹患的疾病並沒有列於該條例中,只要僱員能就個別情況證明是在受僱期間因工作意外導致身體受傷,亦可申索補償。

  在復康服務方面,醫院管理局轄下的醫院及診所為受傷巿民提供全面的治療及復康服務,包括專科物理治療及職業康復服務。無論傷患是短期或永久性,受傷僱員均可享用適切的治療及復康服務。醫院管理局會不時檢討及完善有關服務,令受傷僱員盡早回復健康,重投社會。

  至於有意見提出設立「職業意外傷病復康醫院」,專門為職業意外傷病者提供醫療及復康服務的建議,我想指出,醫管局的醫院及診所分布全港各區,並設有各種專科部門,無論市民或受傷僱員都可在居所附近得到全面及適切的醫療和復康服務。

  修訂動議中又提出需要將補償金額大幅提高,我想指出,《僱員補償條例》下的各項補償金額,包括每月收入最高限額,已有既定機制每兩年檢討一次,並配合工資、物價及其他相關因素的變動相應調整。事實上,有關的法定補償是不問過失的,所以在釐定僱主的補償責任時,必須在僱員權益與僱主承擔能力之間取得合理的平衡。此外,如果僱員受傷是因僱主疏忽或違反法定責任所引起,僱員有權根據普通法追討損害賠償。

  此外,修訂動議提出自僱人士及所有員工在上下班途中受傷應皆受保障,我要解釋,《僱員補償條例》是為保障因工受傷或患上指定職業病的僱員,令他們可向僱主申索補償。僱主不能單憑把僱員列作自僱人士便逃避所應履行的責任。如果僱主企圖透過與僱員訂立承判商合約把僱員的身分改為自僱人士,但雙方在本質上仍保持僱傭關係,僱主仍須履行《僱員補償條例》下的責任,包括支付僱員因工受傷的補償,以及依法投購僱員補償保險。

  此外,現行的《僱員補償條例》已訂有條文,就僱員上下班期間提供僱員補償保障,基本的原則是僱主應對與工作有關及他能夠控制的情況負責,例如僱員往返工作地點的交通工具是由僱主提供或安排的,而一些涉及較為危險的情況亦已納入了保障範圍,例如僱員在懸掛8號或以上颱風訊號或紅色/黑色暴雨警告生效期間上班及下班都受到充分的保障。

設立「中央僱員補償基金」
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  葉偉明議員的動議提出設立「中央僱員補償基金」。現行的僱員補償制度主要是以《僱員補償條例》為基礎的僱主個人負責制,僱主一定要根據法例規定向獲授權的保險公司投購僱員補償保險,以保證僱主有能力向因工受傷的僱員支付在《僱員補償條例》下的補償及法院就普通法裁定的賠償。《僱員補償條例》第IV部有關強制保險的部分體現了這政策,而有關的條文自1984年已施行。自此,私營的僱員補償保險市場便在這項強制性的規定下擔當茩垠n的角色,而且一直運作良好。我們認為不應改變現時的運作模式。

  總括來說,經過多年來的不斷自我完善和優化,現時的職安健及僱員補償機制已能為僱員提供全面及合適的保障。但我們會繼續因應社會不斷轉變的需要和經濟發展的步伐,不時作出檢討,與時並進。

  我期待聽取各位議員就有關動議提出的寶貴意見,並會於辯論後作一個總結回應。

  多謝代主席女士。



2010年5月19日(星期三)
香港時間16時18分