保安局局長在第二十六屆亞太區私隱機構論壇的致辭全文
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  以下為今日(十一月十日)保安局局長李少光出席「第二十六屆亞太區私隱機構論壇」的致辭全文(中文譯本):

《截取通訊及監察條例》
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各位先生、女士:

  今天可以與在座各位討論一項大多數人都關心的課題,我感到非常高興。對於保安局局長有多重視私隱,有人可能會心生疑問,並且可能會認為,要保安局局長談論私隱問題,實在有矛盾。不過,保障私隱與維持社會安全,兩者在本質上並無衝突。相反,假如縱容各類罪犯,讓他們坐大,人們對私隱得到保障的感受亦可想而知。因此,確保取得適當的平衡實屬重要。而今天我想跟各位談談,就是政府如何藉虓s近制定的《截取通訊及監察條例》,達到這個目的。

背景
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  執法機關的職責是維持治安,保障公共安全。設立執法機關的目的,就是為了服務市民。在香港,執法機關一向克盡厥職,表現出色,因此很多意見調查結果都顯示,市民對執法機關十分信任。香港是全球最安全的城市之一,要確保這優勢得以持續,關鍵在於讓執法機關能夠繼續有效打擊罪行及保障公共安全。一如世界各地的執法機關,我們的執法機關同樣需要進行截取通訊和秘密監察作為調查案件的手法之一。

  與此同時,我們得顧及保障人們私隱的需要。《香港特別行政區基本法》第三十條特別與此相關。該條規定如下:"香港居民的通訊自由和通訊秘密受法律的保護。除因公共安全和追查刑事犯罪的需要,由有關機關依照法律程序對通訊進行檢查外,任何部門或個人不得以任何理由侵犯居民的通訊自由和通訊秘密。"制定有關條例的過程就是一個好例子,說明我們如何致力在保障私隱與維持社會治安和保障公共安全之間取得平衡。

  首先,當我們制定有關立法建議時,我們參考了香港社會在過往十年來所進行的無數研究和討論。此外,我們曾諮詢多個有關團體,包括我們的立法會議員和兩個法律專業團體,以及關注這課題的其他組織及人士。這些研究及諮詢對於我們了解社會大眾希望當局如何就私隱及保安之間作出平衡,非常有用。

  我們在今年三月發表條例草案,跟荈i行一貫的立法過程,包括由法案委員會進行審議。法案委員會合共舉行了46次會議,進行了120小時的討論。歷時數個月的審議工作,在仔細程度方面,至少可媲美就最複雜的法例所進行的最深入討論,但就密集程度而言,其他的審議則幾乎難以匹敵。得到立法會的支持和體諒,條例草案經過幾近四整天的辯論後,最終在二○○六年八月六日獲得通過,而條例亦於同年八月九日生效。

  我並不能說我享受該四天的立法會馬拉松式辯論的每分每秒,但令我們感到安慰的是,這項經過有關各方共同作出巨大努力後而得到通過的法例,就其所提供的保障措施而言,與其他可比較的司法管轄區相比,是最好的法例之一。現在,讓我向各位介紹條例的主要內容。

條例
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範圍

  條例涵蓋截取通訊及秘密監察。截取通訊的意思是在傳送過程中查察電訊或郵遞品的內容。至於秘密監察,那是指在目標人物有權對享有私隱有合理期望的情況下,使用監察器材進行監察,而進行監察的方式是旨在確保目標人物不會察覺有關的監察行動。

  我剛才提及《基本法》第三十條,根據該條文,只有為了公共安全和追查刑事犯罪的需要這兩個理由,有關機關才可依照法律程序對通訊進行檢查。因此,我們的條例訂明,只可為了防止或偵測嚴重罪行,或者是為了保障公共安全這兩個目的,才可進行截取或監察。

保障措施

  除了在行動目的方面作出規限之外,對於執法機關的行動的各個階段,由起首的申請、執行授權,以至事後的監管工作,條例亦就保障私隱方面訂定了其他嚴格的措施。

(a) 授權

  首先,根據條例,執法機關在採取行動之前,必須取得授權。所有截取行動必須取得根據法例獲委任的其中一位法官的授權。同樣,"侵擾程度較高"的秘密監察行動,必須取得法官授權。至於"侵擾程度較低"的秘密監察行動,授權當局是有關執法機關的高級人員。

  我們所指的"侵擾程度較低"的秘密監察,是在兩種情況下進行的秘密監察。第一種是"參與者監察"的情況,即是監察器材是由臥底人員或線人使用,而行動的目標人物是知道他身在現場的。第二種情況,是在不涉及未經准許而進入處所,亦不涉及未經准許而干擾任何運輸工具或物體的內部的情況下,利用視光監察器材或追蹤器材進行監察。

  所有其他秘密監察都須要獲委任的法官授權,包括例如使用監聽或視光監察器材記錄目標人物的私人談話或活動,而當中不涉及臥底人員或線人。

(b) 發出授權的先決條件

  條例對發出授權的先決條件作出嚴格界定。正如我剛才所指出,行動的目的必須限於為防止或偵測嚴重罪行及保障公共安全。就嚴重罪行而言,條例分別就截取通訊及秘密監察行動訂定不同門檻。由於截取通訊的侵擾程度一般較高,因此,只有可判處的最高刑罰是監禁不少於七年的罪行才算是嚴重罪行。至於秘密監察,可判處的刑罰是監禁不少於三年,或罰款不少於100萬元的罪行才算是嚴重罪行。這做法與其他普通法司法管轄區的做法一致。

  我必須強調,有關門檻只不過是用作初步篩選的準則。條例亦規定須符合相稱性及必要性這兩項驗證準則,並須對某人涉及嚴重罪行或威脅公共安全有合理的懷疑。

(c) 執行期間

  取得授權並不表示一切都已做妥。在執行授權期間,執法機關必須確保授權的條款得到遵守。條例亦要求有關機關須不斷檢討有關情況。

(d) 行動成果

  藉秘密行動取得的材料,可能包括目標人物和其他無辜的人的敏感私人資料。不適當地使用或披露這些材料,會導致嚴重侵犯這些人士的私隱。因此,條例對執法機關如何處理這些材料作出嚴格規管。條例明文規定,部門首長須作出安排,以確保這些材料的披露範圍、被複製的程度,以及製成的文本的數目,均限於必要的最小限度;並確保已採取所有切實可行步驟,以確保這些材料不會在未經授權下或在意外的情況下被取用、處理或刪除;以及確保在保留這些材料並非對授權的有關目的屬必要時,盡快銷毀材料。

(e) 監察機制

  除了以上所述的各項保障措施之外,在整個過程中(不論是行動之前、行動期間或行動之後),執法機關遵守有關規定的情況,須受到獨立的監察和執法機關的內部覆核。條例特別設立截取通訊及監察事務專員一職,由一位現任或前任原訟法庭或上訴法庭法官,或前任終審法院常任法官擔任。

  專員有權查閱執法機關的所有有關記錄、要求任何公職人員或其他人回答任何問題和提供資料,以及要求任何人員就任何個案擬備報告。他可向執法機關的首長提出建議,並可就我向各執法機關發出的實務守則的內容向我提出建議。尤其重要的是,如專員認為有必要,他可向行政長官、律政司司長或任何一位根據條例被委任的法官提交報告。條例亦規定,如有任何不符合規定的情況,執法機關必須向專員報告。

  專員亦會就投訴採取行動,以確定是否有人未經適當授權而進行任何截取或秘密監察。他如判定申請人得直,可向申請人發出通知及命令政府繳付賠償金。此外,即使當事人沒有提出任何投訴,專員亦可向未經適當授權而採取行動的目標人物發出通知和批予賠償。這是另一項有力的措施,促使執法機關遵守有關規定。

  截取通訊及秘密監察都是秘密性質的行動。不過,為提高透明度及問責性,條例規定專員必須向行政長官提交周年報告,而行政長官會安排把報告提交立法會省覽。報告將會涵蓋的事項,包括各類整體統計數字、執法機關遵守有關規定的情況等。

實施及檢討
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  跡象顯示,一如我們的目標,條例能加強對私隱的保障及為執法行動提供更清晰的法律基礎。但如果現在便要就條例的施行定下結論,則實在言之過早。然而,條例中已提供了檢討的機制。我們會在專員提交周年報告後,檢討報告所提出的事項,然後向立法會匯報結果。周年報告提供基礎作公眾檢討。此外,我們已承諾當專員提交第二份涵蓋全年的周年報告後,全面檢討整項條例的實施情況。

結語
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  各位,我在一開始已強調,取得適當平衡的重要性。我相信《截取通訊及監察條例》已達到這個目的。不過,我們深深明白,社會的需要和價值觀念不斷轉變,對於保障私隱這一演變之中的議題來說,這說法尤其真確。當局會繼續密切留意這方面的發展,我相信像今天的論壇一樣的場合,必定高見紛陳,對政策制定工作大有裨益。我謹祝論壇成功,收穫豐富。



2006年11月10日(星期五)
香港時間12時06分