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以下是保安局局長葉劉淑儀今日（七月五日）出席傑出青年協會午餐會致辭全文（中文譯本）：
居留權問題︰事實與迷思
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李先生、彭先生、各位嘉賓︰
很高興再次獲傑出青年協會邀請，在午餐會致辭。猶記得在大約一年前，我曾就一個具爭議性的課題──政府處理教派及膜拜團體的政策，向各位發表演說。今日，我會就一個同樣具爭議性的課題──居留權問題，發表演說。自五年前香港回歸祖國以來，居留權問題由於出現了一連串的重大發展，因此一直備受公眾關注。我處理居留權問題差不多二十年，因此對此課題尤其熟悉；我於一九八三至八六年間，在當時的保安科專責入境事務，其後擔任中英聯合聯絡小組屬下居留權問題專家小組的英方組長，在回歸前後出任入境事務處處長，而現在則為保安局局長。我深信以下我所說的不會是居留權問題的最後一次討論。我曾以不同身分長期處理這個問題，因此想與各位分享我的看法。
多年來，政府一直堅持，香港永久性居民的子女，若在出生時，其父母並沒有香港特別行政區(香港特區)的居留權，他們亦不可享有居留權。社會上某些界別人士因此而指責政府，非法剝奪這些聲稱擁有居留權人士的權利，或拆散他們的家庭等等。這些說法究竟有多少是符合事實的？我想藉此機會談談這個問題最常見的迷思，並告訴大家我認為的事實為何。
迷思１：香港特區政府不公平地剝奪聲稱擁有居留權人士在香港特區居住的權利
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為研究上述說法是否屬實，我們需要首先考慮，根據回歸前已生效的出入境法例，出生時父母並無香港居留權的永久性居民子女，是否擁有香港居留權。答案是否定的。自《１９８１年英國國籍法令》於一九八三年一月一日生效後，香港憑世系傳交公民身分的出入境法例即有所改變，香港的英國屬土公民在香港以外所生子女，必須在出生時父母至少一方是憑世系以外取得香港的英國屬土公民身分，才可擁有香港居留權。因此，當中英兩國政府在八十年代初，就香港前途的安排展開談判時，香港所實施的規管憑世系傳交公民身分的法律，即成為《中英聯合聲明》及後來《基本法》關於憑世系傳交居留權條文的基礎。換言之，中英兩國政府達成的協議及《基本法》的立法原意，均旨在維持現狀，保留規管憑世系傳交香港居留權的安排，以切合歷史現實和維持香港的安定繁榮。政府素來無意讓香港居民在香港以外所生的每一名子女擁有居留權。
若與其他國家的出入境法律比較，這安排一點也不令人驚訝或感到不合理。以一位移居美國或加拿大的香港居民為例，他取得美國或加拿大的公民身分後在美國或加拿大以外所生子女，在辦理某些手續後，便可憑世系取得他所移居國家的公民身分。不過，他取得美國或加拿大公民身分以前留在香港的子女，則不會自動取得這種公民身分。假如這類子女可取得某個國家的公民身分，即表示該國的出入境法律，容許公民的子女在父母未與該國有任何密切聯繫前，便可取得公民身分。這不僅表示取得公民身分的子女人數可能會大增，也表示公民身分可傳交給出生時父母與該國沒有任何密切聯繫的子女。我並不察覺有哪個國家容許這種情況出現。
在憑世系傳交居留權方面，香港的法例與其他國家和地區無異。我們規定永久性居民在香港以外所生的中國籍子女，必須在出生時父母至少一方已憑藉出生或居留取得香港居留權，才可享有這項居留權，我認為這並非過於苛刻或有欠公平。
迷思２：《基本法》沒有清楚說明這類細節，因此應修訂《基本法》，以反映香港特區政府所
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理解的立法原意
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《基本法》第二十四條第二款第三項把居留權授予「第(一)、(二)兩項所列居民在香港以外所生的中國籍子女」；第(一)、(二)項所列居民，是指享有居留權的居民。我們明白，按照其中一個詮釋這一條條文的方法，香港永久性居民的子女或會認為，只要他們是中國公民而且父母享有香港居留權，則無論在其出生時父母是否至少一方已取得居留權，他們都享有香港居留權。事實上，這正是許多香港父母和他們的內地子女的看法。當入境事務處(入境處)在回歸後恢復辦公，即有大量內地子女向入境處聲稱享有居留權。但是，這種理解並不符合我剛才提及的《基本法》有關條文的立法原意，而香港特區政府已在一九九七年七月十日制定的《１９９７年入境(修訂) (第３號)條例》內，更具體地解釋有關條文的立法原意。
《基本法》應否如《入境條例》附表１一樣，列出取得香港居留權方面的所有細節？《基本法》應否作出修改，清楚說明居留權條文的真正立法原意？我認為無須這樣做，因為《基本法》是一份憲法文件。美國首席大法官馬歇爾(Ｃｈｉｅｆ Ｊｕｓｔｉｃｅ Ｍａｒｓｈａｌｌ)曾經在ＭｃＣｕｌｌｏｃｈ訴Ｍａｒｙｌａｎｄ一案中指出：「如果一份憲法巨細無遺地描述其廣泛的權力所涉及的各個事項，並詳盡說明這些事項的各種執行方法，其篇幅便會一如法典般冗長，令人難以卒讀，而公眾亦很可能無法理解箇中含意。因此，從性質來看，憲法只需要陳述大綱和標示主要宗旨，至於這些宗旨所涵蓋的細節，則應按宗旨的性質加以推斷。」我認為首席大法官馬歇爾在著名的判詞中所說的以上一番話，意思已不言而喻：我們不應期望憲法文件像法典般詳盡無遺；在推斷憲法的含意時，應著眼於其宗旨，亦即立法原意。首席大法官馬歇爾的觀點，我深表贊同，如果大家也同意他的看法，便會認為對《基本法》有關居留權的條文作出修訂，使條文內容與《入境條例》的條文相若，並非恰當的做法。
迷思３：中央人民政府請求全國人民代表大會常務委員會就《基本法》第二十四條第二款
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第三項行使解釋權，是干預香港特區的內部事務
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我想鄭重重申，當時是香港特區政府透過中央人民政府國務院，提請全國人民代表大會常務委員會(人大常委會)根據《基本法》第一百五十八條，行使對《基本法》的解釋權，因為正如政府在提請時指出，香港特區政府正面對不能自行處理的重大出入境問題。香港特區的終審法院在劉港榕一案中亦確認，人大常委會有權作出解釋，而其對《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第三項所作的解釋，是有效及具約束力的。
迷思４：人大常委會的釋法削弱了香港特區法院的獨立性
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坦白說，我認為這個說法對本港的法官和法院有欠公平，也無真憑實據支持。保安局轄下的多個政府部門，往往需要面對司法覆核和經常牽涉入訴訟之中。身為保安局局長，我可保證，我們從不認為法院執行工作時，會偏離司法獨立的原則。正因如此，我們一直緊記，政府採取或不採取某項行動的決定，可能在司法覆核後被推翻。事實上，政府曾在一些重要的案件中敗訴，例如去年有關在香港出生中國籍子女的居留權問題的莊豐源案件。我們遵守承諾，不輕易向人大常委會尋求釋法。法院也曾在一些重要的公安案件檢控中判政府敗訴。一如以往，我們尊重法院的判決。
迷思５：政府拆散家庭，沒有盡力協助家庭團聚
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真實情況是，由於我們毗鄰內地，因此過去五十年來，有很多內地居民基於經濟或家庭理由，移居香港，當中不少人自行選擇與家人分隔兩地。以家母為例，她在四十年代移居香港。到了五十年代，我的祖父母來港與我們同住。但其後雙親無法供養兩老，他們便返回廣州居住。還記得年幼時，母親經常帶我到內地探望他們。由於有大批內地居民申請來港，而實際的環境亦規限了我們可以吸納的來港定居人數，因此一些來港人士難免需要把部分子女或兄弟姊妹留在內地。我們必須明白，內地居民留下配偶或子女而獨自來港，是他們自己的選擇。由於香港地狹人稠，我們不得不訂立制度施加管制，以安排他們有秩序來港定居。從人道立場考慮，長期分隔兩地的配偶和受供養的年幼子女應獲安排優先來港。我們已把單程證配額增加一倍，由７５個增加至一九九五年開始的１５０個。由此可見，我們已竭盡全力，照顧最有需要與家人團聚的人士。今天，我欣然告訴各位，持居留權證明書來港的港人子女，差不多半數為二十歲以上。在廣東，與配偶長期分隔的人士，輪候單程證的時間已縮短至八年。雖然有些人權組織認為八年時間太長，可是我知道很多香港居民接受這個事實，並耐心等待內地妻子來港團聚。
事實上，在仍然留港爭取居港權的三千五百人當中，只有少於百分之八為十八歲以下。其餘均已成年，有超過百分之四十年齡介乎三十一至四十歲之間。部分人士在內地有自己的家庭，假如他們獲准留港，便會與內地配偶和子女分隔兩地。他們也不是需要在港父母照顧的受供養年幼子女。香港與其他國家和地區一樣，成年子女提出的定居申請不會獲優先考慮。
迷思６：香港已是中國的一部分，內地和香港的居民應可自由進出兩地
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在一九四九年以前，香港和內地的居民的確可以自由進出兩地。不過，一九四九年後內地移民開始湧現，這股壓力使我們不得不迅速實行出入境管制措施。自五十年代初期開始，香港已為來港定居的人士實施每日單程證配額制度，每日的配額由５０至１５０個不等。現實的情況是，我們無法把時間逆轉。此外，《基本法》第二十二條第四款清楚訂明，「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續，其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。」這條文旨在保障香港這個狹小的地方，不致因為數以萬計、甚或百萬計的內地居民來港追求更好的生活，或與家人團聚而承受不了人口的壓力。控制內地移民數目的一貫安排既然行之有效，我們沒有理由予以廢除。
此外，目前內地的情況是，較落後的城市或鄉村的居民如希望到北京或上海等先進城市生活，事先必須取得目的地城市的批准，接受他們進行「戶口登記」。香港規定有意來港定居人士必須事先取得批准，其實與中國其他城市的做法並無分別。
迷思７：香港特區政府可更廣泛行使酌情權，准許餘下的所有聲稱擁有居留權的人留港，從
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而以人道方式解決剩餘的居留權問題
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實際情況是，在行使酌情權准許聲稱擁有居留權人士留港方面，入境事務處處長不可廣泛行使權力，以致帶來政策上的改變。為求公平和保持透明度，要更改一項政策，便應公布周知，使所有可能因而受惠的人士知悉有關改變。換言之，假如當局給予餘下三千五百名聲稱擁有居留權的人士特赦，會對處境相似而已返回內地或在內地耐心輪候的人士不公平。
另一項建議是，我們可推出一個人道方案，安排香港永久性居民在內地的子女一一向香港特區政府登記。有人認為，這會讓我們更清楚知道，所涉及的內地子女的實際人數。我們如能提高每日單程證的配額，假設由１５０個增至２００個，便可給予每名子女來港定居的機會。不過，目前香港的失業率創歷來新高，行政長官又在七月一日的就職演辭中，指示所有決策局局長在制定政策建議時，務須考慮有關政策對就業情況的影響，我恐怕很難向行政長官提出這個人道方案。一直以來，本地社會也有聲音促請當局，以技能而非僅以家庭團聚，作為考慮讓內地居民來港定居的準則。在大幅增加現時內地居民來港與家人團聚的配額之前，當局必須審慎評估這對就業情況即時造成的影響，以及較長遠來說，對香港經濟轉型的影響。
迷思８：內地子女如返回內地，便沒有機會回港與父母團聚
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這種看法顯然不對。有些聲稱享有居留權的人士由於獲發單程證，已撤消對政府提出的訴訟，而被強行遣返的聲稱享有居留權人士，有部分已經以遊客身分合法地重臨香港！事實上，內地當局與香港特區政府密切磋商後，已推行若干改善措施以助家庭團聚。最近推行的措施包括：
＊ 由二零零一年十月一日起，受理領養子女的單程證申請，程序和資格與親生子女相同；
＊由二零零一年十一月一日起，把赴港與父母團聚的受供養子女的年齡限制，由十四歲放寬至十八歲以下；以及
＊ 宣布合資格的受供養子女相信可在提出申請的一年內赴港定居。
我們認為，雖然以定期來港探訪的方式照顧父母，對某些聲稱享有居留權的人來說，未必是最理想的安排，但許多已移居海外的香港人，正是以這種方式照顧留在內地或香港的父母。鑑於內地與香港相隔不遠，而且目前的交通安排已大有改善，採用經常來港探訪父母或父母遷回內地的方式達致家庭團聚，即使對某些人來說並非圓滿的安排，也不失為可行的方法。
總結
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總括來說，希望各位知道，我們確信香港特區政府已經竭盡所能，在不致為香港社會帶來無法承受的壓力下，盡量吸納新移民以滿足部分人士家庭團聚的意願。事後來看，我們相信香港目前面對的經濟困難，特別是嚴重的失業問題，充分證明我們三年前尋求人大解釋《基本法》有關條款的決定是正確的。正如我不時所說，爭取居留權敗訴人士如繼續非法留在香港，藏匿於親友家中，在沒有合法就業機會和長遠前景的情況下，最後只會白白浪費寶貴的光陰和機會。我希望他們盡早返回內地的家鄉，重新振作，為不明朗的前景劃上句號。這個關乎基本權利和困擾我們多時的問題，應該告一段落。我相信，敗訴人士如能自願離開，對所有人來說都是一件好事。希望在座各位能協助傳達這個信息。
這篇演辭篇幅較長，感謝各位耐心聆聽。
完
二○○二年七月五日（星期五）
