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以下是衞生福利局局長楊永強醫生今日（十一月七日）在立法會會議上就「檢討高齡津貼計劃」動議辯論致辭全文：
主席女士：
我感謝各位議員就檢討高齡津貼計劃提出的評論及建議。最新公布的2001年人口普查結果顯示了本港人口老化的趨勢，長者受供養比率(即1 000人中65歲或以上人口與15至64歲人口的比率)由1991年的124增加至2001年的154。人口老化的趨勢在可見將來仍會持續。65歲或以上的長者在28年後會增加超過100萬人。如何在短期及長遠為長者提供足夠的經濟支援，是一項既重要但也十分複雜的課題，值得社會各界關注。
照顧長者
在討論為長者提供經濟援助之前，我希望先指出政府在過去幾年已投入大量資源去改善長者的生活。本年度政府為長者提供直接安老服務的開支約為32億元，比1997-98年度的17億元增加了15億元。
我們也推行了各種計劃，並在安老服務的多個方面取得重要進展，包括長期護理、建屋安老、積極及健康的年長生活及支援亟需照顧的長者。
向長者提供經濟援助
除了向長者推廣積極健康人生，為他們提供長期護理服務和更佳的居所，以及協助亟需照顧的長者外，政府亦必須為有經濟需要的長者提供財政援助。事實上，我們一直撥出大量資源，為長者提供經濟援助。在過去5年以來，我們已撥出合共492億元，通過綜合社會保障援助(綜援)計劃和高齡津貼計劃，向長者發放社會保障金。此外，我們在1998年把長者每月可得的綜援標準金額增加380元，增幅為18.4%。
我已概述政府近年為提高長者生活質素所做的工作，以及所投入的資源。我們相信政府在貫徹行政長官在一九九七年就照顧長者訂定的施政方針時，已在這方面取得重大進展。這與一些議員剛才所說的情況剛好相反。本港的長者人口持續增加，他們的需要也不斷轉變，政府的工作當然總有可以改善的地方。人口老化所帶來的挑戰雖然巨大，但並非無法克服。市民大眾、家庭、社會和政府必須齊心協力，才可以排除萬難。我們怎樣可以確保這一代的長者和下一代的長者都能得到足夠的經濟支援，就是其中一個主要的課題。
對長者的經濟支援
目前的經濟援助
長者往往須要感到經濟有保障，才會安心生活。去年十二月推出的強制性公積金計劃(強積金)，正是政府致力為在職人士和日後的長者設立退休保障計劃的重要里程碑。
不過，這一代的長者可能無法受惠於強積金，甚至日後有些長者由於積蓄不多、收入菲薄和缺乏家人照顧，仍會需要政府給予某種形式的經濟支援。
有關這點，我想明確指出，長者與其他市民一樣，假如確有經濟困難，以致無法應付基本生活開支，可根據綜援計劃申請援助。事實上，在現有的綜援個案中，60歲或以上長者的申領個案佔58%以上(超過137 000宗)，他們平均每月領取4,000元的資助。另一方面，目前有超過455 500名65歲或以上的長者正在領取高齡津貼(包括每月705元的免入息審查高額高齡津貼，或每月625元而須申報入息和資產的普通高齡津貼)。合共計算，在2001-02年度，本港60歲或以上人口當中，有60%正在領取社會保障福利，總額約達110億元；在65歲或以上的人口當中，領取社會保障福利的人數佔78%。
高齡津貼的檢討
據調查結果顯示，大部分長者基本上認為本身的收入足以應付開支。不過，我們知道雖然綜援計劃已提供了安全網，但仍有部分長者即使可能面對某些經濟困難，卻並不符合資格領取綜援，或不願意申請綜援。行政長官在去年的施政報告內，提到政府有意向積蓄不多而又缺乏家庭支援，並且主要依賴高齡津貼生活的長者提供額外的經濟援助。
我們檢討高齡津貼計劃的目標，是設法確知這類長者需要援助的程度，而且鑑於人口不斷老化，在短期和長遠方面，亦須確知如何能長期持續向這類長者提供協助。
我們在檢討高齡津貼計劃時，也有探討本港這一代長者和下一代長者的財政狀況，並研究其他國家為長者提供經濟援助的安排。我們亦分別在今年6月和7月，向安老事務委員會和立法會福利事務委員會介紹這個階段的研究結果。
為了讓大家透徹了解這個問題，我需要指出，我們一直在參考世界銀行倡議的“三支柱”模式，來研究為有需要長者提供經濟支援的方案。第一支柱是指受公共機構規管並由私人管理的強制性公積金計劃，這計劃與僱傭有關；第二支柱是個人存款、投資和年金；第三支柱是由公共部門管理，提供基本保障的制度，如為有需要的長者提供經濟援助，以滿足基本需要的社會安全網。
三支柱模式
老年經濟保障制度通常有三個主要目的 - 儲蓄、資源再分配及基本保障。全球各地的經濟老年保障制度，大部分都是屬於由薪金稅(payroll taxes)支付，並以“隨收隨付”(pay-as-you-go)形式發放的公共退休金計劃，即是由今日的工作人口負擔退休人士的退休金。
世界銀行於1994年出版了一份題為《防止老齡危機﹕保障老年人及促進增長的政策》的研究報告。研究的結論指出，由於出生率降低以及壽命延長導致人口老化，在這種的情況下，“隨收隨付”的計劃將難以維持下去，因為將來要由愈來愈少的工作人口來負擔更多、更長壽的退休人士的退休金。
最新公布的長者受供養比率顯示，香港明顯有這個趨勢發生。如果政府需要通過財政預算來補貼持續虧蝕的“隨收隨付”計劃，將會減低用於其他可促進發展的公共開支，例如教育以及基礎設施等。
因應這些分析，世界銀行提倡了發展“多支柱”的模式(multi-pillar approach)，利用不同的計劃來達到儲蓄、資源再分配及基本保障等不同目標，並能紓緩世界許多國家正面對的重大財政壓力。“多支柱”的方式混合了“儲備”(funded)和“非儲備”(unfunded)，供款式(contributory)和非供款式 (non-contributory)，以及公共和私人管理等安排。“三支柱”模式是“多支柱”方式的基本原型。一個社會怎樣設計合適的支柱組合，在很大程度上是反映了當地的環境，其中包括這個社會的歷史背景、社會價值觀、本身的社會及財政制度，尤其是稅制等。
本地的因素
在考慮我們的方案時，我們需要堅守一些香港社會所珍視的原則：
* 秉承中國文化，我們要以各種方法鼓勵家庭在照顧長者中繼續擔當重要的角色；
* 政府可扮演一定的角色，為經濟有困難的長者提供援助；
* 由於有關的援助是在一般收入中支付，對真正有需要的長者提供的援助，故必須針對他們的需求，並在財政上可長遠地應付。
財政可持續性
讓我首先解釋何謂財政可持續性及回顧一下社會保障支出在過去8年(即1994-95至2001-02)的變化。
8年前，我們通過綜援及高齡津貼計劃向長者提供的援助總額為46億元。這項總開支在2001-02年度增加至約110億元，共增長140%。現時，有超過600 000名長者正領取綜援或高齡津貼，佔60歲或以上人口的60%。如以65歲或以上的人口為基數，有關比率更會增至78%。
展望20年後，我們的人口中，60歲或以上及65歲或以上的長者會分別增加至佔整體人口的23%及16%。如我們繼續以現行方法推行為長者設立的社會保障計劃(即高齡津貼及綜援)，並假設現時的領取津貼率不變，我們估計為長者提供支援的社會保障開支，會由今年的110億元增加至2021年的200億元。根據這些假設，未來20年為長者提供經濟支援的累積總開支約為3,000億元。
我們事實上不能假設社會保障計劃的領取津貼率在未來會維持不變。高齡津貼的領取率在過去五年雖然稍微下降(由1996至2001年下降6個百分點)，但在2001年受助人佔65歲或以上人口的比率仍超過60%。在綜援方面，我們注意到領取率有穩步上升的趨勢，過去5年已上升4.5個百分點。領取綜援的長者由1996年的102 000人上升至2001年的155 000人，在5年內共增加了54%。雖然領取綜援的長者人數較高齡津貼的為少，但綜援是一項覆蓋面更廣、支出更高的計劃。同時，我們要切記，即使本港已設立強積金計劃，下一代的長者中仍然會有一批人，因現時收入菲薄或在年老時缺乏家人照顧，因而在退休後，可能需要我們的社會保障安全網提供幫助。
基於以上的分析，加上我們實行簡單及低稅率的稅制，以及未來幾年各種重要的人力及社會發展項目都需要我們投入資源，政府及社會有需要審慎研究現行社會保障計劃究竟能否長遠維持。我們的目標，是發展一個全面及持久的社會安全網，為有需要的長者提供經濟援助，使他們可以應付基本的生活需要。
設立高齡津貼的原意是幫助家人照顧長者，全面提高高齡津貼金額實際上會把這項計劃轉化為全民基本退休金。但海外的經驗足以顯示，一項由一般收入支付給所有長者的全民基本退休金計劃是難以維持的。我們現時簡單及低稅率的稅制，實不能支持這種計劃。即使在稅率較高及有設立社會保險制度的國家，這種制度也愈來愈難維持下去。
複雜的財政及社會課題
我們既要為有需要的長者提供額外的經濟援助，又要確保有一個可長遠維持的安全網，當中的確涉及很多複雜的課題，需要社會各界一同討論。除融資問題外，也涉及其他社會課題，例如家庭在支援長者方面擔當的角色、個人在規劃其未來經濟保障中的角色，及在一個互相關懷的社會中對長者提供援助的最適當的方式。
為長者增加社會保障開支
有些議員批評政府欠缺同情心及拖延對高齡津貼的檢討。我向立法會闡述過政府就改善長者生活質素所進行的工作，及解釋過我們對長者提供經濟支援的想法及考慮後，希望各位議員會認同政府為照顧長者需要所做的工作。因此，我不能認同議案指政府對高齡津貼檢討一拖再拖。考慮到財政上的持續性，我也不認同即時全面增加高齡津貼金額是最適當的解決方法。由於有關課題十分複雜，必須從長計議，讓社會有足夠時間達成共識。剛才有幾位議員也同意，只是全面增加高齡津貼，亦解決不到一群低收入長者的問題。讓我再一次向各位議員保證，政府是竭誠為有需要的長者提供經濟援助。
總結
. 我再次感謝各位議員在今天的辯論中提出的意見及建議，我們一定會在檢討中詳細考慮這些意見。我們希望稍後再諮詢立法會及社會人士，探討如何發展一個可持續的安全網，為有需要的長者提供經濟援助。
完
二○○一年十一月七日（星期三）
