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以下為律政司司長梁愛詩今日(十二月二十日)在立法會會議席上就動議辯論《公安條例》致辭全文:
主席女士︰
幾個月來圍繞《公安條例》的公眾辯論，主要是關於政策問題。作為律政司司長，我在今日辯論中的發言，會集中於三個範疇。首先，我會澄清現行法例的規定是甚麼；其次，我會探討這些規定是否符合《基本法》及《公民權利和政治權利國際公約》；最後，我會探討是否有充分的法律理據支持修改法例。
I. 澄清法例規定
為求澄清有關的法律規定，我曾多次作出公開論述，並向保安局提供法律意見，再由該局向公眾傳達。各界人士及包括大律師公會在內的不同團體，曾向立法會保安事務委員會提交意見書，政府亦已提交書面回應。我希望以上的努力已經消除部分誤解。
最普遍的誤解，是公眾遊行必須得到警方批准。我希望所有議員現在明白，事實並非如此。《公安條例》只是就大部分超過30人的公眾遊行，訂立了一項通知警方的規定。
警務處處長在接到舉行公眾遊行的意向通知後，除非反對舉行遊行，否則必須發出不反對通知書。如果處長在指定期限內沒有發出不反對通知書，也沒有發出反對遊行的通知，他便會被當作已發出不反對通知書。
換言之，如果警方不發出反對通知，遊行便可進行，顯而易見，法例並無規定遊行必須得到警方批准。
不過，仍有人爭議說，《公安條例》的條文在實質上或觀感上，已經令到和平集會遊行的自由，變成類似一種有賴給予的特許，能否享有，要聽候政府發落。我不認為和平集會遊行的自由， 確是像他們所指稱般受削弱，稍後我會說明箇中理由。如果部分市民存有誤解，只要讓他們了解真相，誤解當可一掃而空。
II. 《基本法》與《公民權利和政治權利國際公約》
我的第二個責任，是探討現行法例是否符合《基本法》及《公民權利和政治權利國際公約》。依我的意見，答案是肯定的。
《基本法》第二十七條訂明，香港居民享有各種自由和權利，包括結社、集會、遊行、示威的自由，但這些自由並非完全不受規管的絕對自由。
《基本法》第三十九條訂明，《公民權利和政治權利國際公約》繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。該公約第21條原文訂明︰
“和平集會之權利，應予確認。除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或
公共安寧、公共秩序、維持公共衞生或風化，或保障他人權利自由所必要者外
，不得限制此種權利之行使。”
根據該條文，對行使和平集會的權利作出限制，必須符合以下準則︰
第一，限制的目的，與該公約內關於施加限制可依據的理由脗合；
第二，限制的形式，與施加限制的目的，有合理關連；
第三，限制的程度，是達到有關目的所需要的最寬鬆安排。
因此，衡量現有限制必須基於這些準則。有部分法律界人士反對這個議案的措辭，他們認為在各方利益之間取得“平衡”的主張是錯誤的。他們強調，個人權利應是最重要的，而在解釋和實施方面，對這些權利的限制均應該盡量收窄。政府同意這是正確的方針，但我們同時也相信，在確定現行法例能否在保障個人權利與維護社會大眾利益之間取得適當平衡時，這個方針可以完全體現。
部分人指出，某些國家的集會遊行和示威法例，比香港更為寬鬆，例如甲國規定的通知期較短、乙國對不遵守通知規定的刑罰較輕，諸如此類。不過，這點不一定表示本港的法例並不恰當。某地的法例是否適當，或多或少須根據當地情況去判斷，舉例來說，地廣人稀和人烟稠密的地方所施行的法則，都會有所不同。
衡量一個國家的法律是否符合國際人權準則時，同樣會採用這個方針。根據“對情況作恰度評估”的原則（即 the 'margin of appreciation' doctrine），國際審裁機構就某個國家的行為行使具監督性的司法權力時，必須接納該國家就當地道德風俗、公共秩序等方面的需要而作出的初步評估，以及對當地情況的衡量。對每個地區的情況作恰度評估的做法，顯示法庭已認識到，關乎人權的公約作為一個有生命力的体系，應該因地制宜，視乎各國的需要與情況而靈活實施，不應一成不變地套用於所有國家。讓我引述名為Handyside 的案例以資說明。該案的滙編編號是一九七六年 1 EHRR 737號，案情是關於英國把一本在歐洲各國獲准自由流通的書籍列為禁書。案中判詞的有關部分的中文譯本如下︰
“國家機關由於與國內主要群體不斷有直接接觸，因此比國際審裁機構的法官更
能體察本國的確實需要，以及判斷為照顧這些需要而施加的'限制' 或 '刑罰' 是
否 '有必要'。”
因此，雖然有關的國際公約訂明公民集會遊行和示威的權利，也訂明施加限制可依循的原則，但規管這些權利的行使，以及對違反法律的行為所施加的刑罰，則應交由各國有關當局決定。
當然，由各國視乎本地情況自行斟酌細節規定，不代表可以偏離國際普遍奉行的準則。聯合國人權委員會定期會本著這些準則，審議香港在落實人權公約方面的措施。該委員會在去年發表的審議結論中，表明該委員會了解示威可頻密地在香港進行，亦沒有質疑警方過往在執行《公安條例》方面的做法。委員會的審議結論，其實並非如部分評論者所形容般負面。委員會雖然建議特區檢討《公安條例》，郤沒有指出建議背後的理由，亦沒有具體指出哪些條文不符合人權公約。
政府已致力向各界人士以及人權委員會解釋，《公安條例》的內容是符合國際普遍奉行的人權準則，現在我會按照這些準則，去探討現行法例的幾個環節，包括︰通知警方的規定、限制或禁止公眾集會可依據的理由、不依照規定通知警方的制裁和可判處的刑罰、以及決策制度。
通知
舉行某些公眾集會或遊行須事先通知警方的規定，有兩個重要目的，首先是容許警方作出適當安排，盡量減少出現交通、公共安全、公共秩序的問題；其次是讓警方決定，是否有需要就該次遊行集會訂立條件，或禁止該次遊行集會進行。
可以訂立條件或禁止遊行集會的唯一法定理由，是警務處處長“合理地認為”，為維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由，有必要這樣做。“合理地”這個字眼訂定一個客觀標準，不容許主觀任意決定。
以上反對遊行集會的理由，建基於《公民權利和政治權利國際公約》第21條，是限制公民行使和平集會的權利可以依據的理由。同時，《公安條例》也訂明，“公共安全”、“公共秩序”、“保護他人的權利和自由”這些主要詞語的解釋，與根據《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的有關規定所作的解釋相同。因此，警務處處長決定是否反對公眾遊行時，必須遵守國際通行的人權標準，如果他的決定受到質疑，法院亦會根據這些國際標準作出裁決。
此外，《公安條例》也訂明，如警務處處長“合理地認為”可藉訂立條件而達到維護公共安全等目的，他不可反對公眾集會的進行。換言之，如果施加條件已可奏效，處長便不得反對舉行公眾集會。
這項通知規定的目的，顯然與《公民權利和政治權利國際公約》第21條內，關於施加限制可依據的理由脗合；這項規定亦與施加限制的目的有合理關連；也是達到有關目的所需要的最寬鬆安排。扼要地說，我認為通知警方的規定，與該公約沒有牴觸。事實上，聯合國人權委員會已裁定，舉行公眾集會必須事先通知警方的規定，是一種合法的限制。人權委員會是在 Auli Kivenmaa 訴 Finland 一案中(編號412/1990)，作出這項裁定的。
七天通知
有論者認為︰舉行公眾集會或公眾遊行必須在七天前通知警方的規定，是不必要地嚴苛，並提議其他由12小時至四天不等的通知期。不過，我懇請各位不要忽略一點︰根據現行法例，警務處處長可以接受少於七天的通知，而他也往往這樣做。其實，如果“警務處處長合理地信納通知不能提早作出”，便必須接受時間較短的通知。根據法例的規定，處長如果決定不接受較短的通知，必須盡快以書面向提出通知的人表明理由。
須在七天前通知警方的規定，也符合警方的工作需要。如果集會地點或遊行路線不可行，或警方知道會有其他活動在同時同地舉行，警方便可以聯絡有關籌辦者，作出所需安排。各警區每天的人手，只能夠應付不超過50人的公眾集會或不超過30人的公眾遊行。警方往往需要額外人手，以應付較大規模的集會或遊行。如果警方不能夠作出事先安排，便可能需要抽調從事日常職務的人員。這樣一來，巡邏警員人數便會減少，警方應付緊急事故的能力，也會減弱。
此外，如果籌辦公眾集會的人對所受到的限制，或對警方禁止集會的決定，感到不滿，可以向一個獨立的委員會提出上訴。上訴機制要有效運作，上訴委員會就必須有充足時間，在有關公眾集會或遊行舉行前進行聆訊。
從以上各點可見，指現行通知期太長的批評，實屬蒼白無力。實際上，現行規定並沒有對籌辦公眾集會的人構成沉重負擔。我認為現行規定是符合《公民權利和政治權利國際公約》的。
懲罰參加者
要通知規定行諸有效，就必須要有某種形式的懲罰以作配合。將沒有事先通知警方而籌辦公眾集會的行為訂為刑事罪行，似乎普遍為社會人士所接受。舉例來說，大律師公會也同意，要確保通知制度有效運作，訂為刑事罪行的做法是合理的。
不過，有論者認為︰懲罰那些只是參加未經通知的集會的人，是不恰當的。大律師公會指出︰“純因未能符合事前通報機制，而把和平集會或遊行刑事化，是違憲的”。他們的論點是根據一九三六年一宗美國案例而提出的。然而，該案被告人被控的原因，只是他協助舉行一個受共產黨支持的集會。我們不明白這宗案件與目前關乎通知制度的討論有什麼關連，因為後者關乎完全不同的論題，而我們眼前的爭論，也不能依據美國憲法來裁定。
其實，大律師公會不是說︰將參與未經通知的集會訂為罪行，有違憲法。他們只是說︰把這些行為訂為罪行是否符合憲法“極具商榷空間”。對於大律師公會的觀點，請恕我未能苟同。
有人認為只應該懲罰籌辦者，而不應將參與未經通知的集會的行為訂為刑事罪行。這個論點究竟有否充分的理據支持？對碰巧參與這些集會的人施加刑罰，可能有欠公平。不過，法例根本沒有對這些人施加刑罰。根據法例規定，只有“在無合法權限或無合理辯解的情況下，明知”而參與這些集會的人才屬犯罪。考慮到這些規定，參與未經通知的集會所應該負上的道德責任與籌辦這些集會相比，實屬不遑多讓。
即使在理論上，兩種行為的不當程度可以有所區分，但是，如果規定只可檢控籌辦集會的人，實際上又是否可行呢？如果籌辦公眾集會的人不作出通知，警方自然無從得知誰是籌辦者。這些人甚至有可能不會在集會上露面。在這種情況下，誰是警方的拘控對象？我們不可以假定集會上最前排的人就一定是籌辦者。除非有人自認是籌辦者，否則即使明明有人犯法，檢控人員也可能無法把犯人繩之於法。我們是否要讓香港的法律徒具空文，淪為笑柄呢？
鑑於以上各點，我認為對未有作出通知，或明知而參與未經通知的公眾集會的人施加刑罰，既非過度嚴苛，亦無扺觸《公民權利和政治權利國際公約》。
刑罰
另一項備受批評的規定，是籌辦或參與不符合法例規定的集會的刑罰，有過重之嫌。根據法例規定，循公訴程序被定罪，最高刑罰是監禁五年，循簡易程序被定罪，最高刑罰是罰款5,000元及監禁三年。
除非構成罪行的行為與同類案件相比，情節至為惡劣，否則法院通常不會施加最高刑罰。因此，我們評定上述刑罰是否恰當時，必須考慮到一些情節至為惡劣的個案。
舉一個例，警方收到通知，有人將於某時某地舉行大規模示威，而另有一批群眾打算在同時同地舉行示威，表達相反意見，企圖干擾對方的集會，卻沒有通知警方。要是警方事先收到通知，便可以引用公共秩序和公共安全為理由，依法訂立條件，規定敵對性示威的地點。假設這兩個示威在同時同地舉行，導致眾多參加者和路人身受重傷，以及慘重的財產損失，籌辦敵對性示威活動的違法者，被判以包括監禁的較重刑罰，是否過度嚴苛呢？
剛才，保安局局長提及一個例子，由於人群互相推撞，造成多人遭踐踏窒息死亡。籌辦者沒有事先通知警方，令到一塲本可避免的慘劇發生。在這樣的情況下，如法例規定違法者只能被判處罰款，法定刑罰與條例保障公眾安全的宗旨又是否相稱呢？
在衡量現行刑罰時，必須考慮到以上例子所描繪的嚴重情況。只有少數示威者參與的小規模公眾集會，即使事先沒有通知警方，只要集會完全沒有惹起事端，示威者所犯罪行的情節，也只是同類中最輕微的，對參與這些集會的人判處最高或接近最高的刑罰，是不可能的。
決策者
雖然部分論者同意在某些情況下，當局必須有權禁止公眾集會，或訂立條件限制與公眾集會有關的活動，但他們反對賦予警方這項權力。舉例來說，國際司法組織(香港分會)認為必須得到法院頒令才可以禁制公眾集會，有其他人則認為如果警方有權訂立條件，就應該賦予受影响人士一項權利，要求由法官即時覆檢有關決定。
在分析這些意見時，我們必須了解如果警方反對公眾集會，就必須表明原因。如果對禁止或反對有關活動的決定有異議，可向一個公正而獨立的委員會提出上訴，該委員會目前由一位退休法官擔任主席；即使上訴失敗，籌辦者仍然可以通過司法覆核，在法院質疑警方的決定。
由此可見，現行法例已經提供足夠的制衡，防止警方濫用權力。再者，警方作為前線執法者，最能對於公眾集會或遊行可能引致的危險作出專業的評估。既然他們的決定受到獨立上訴機制及司法覆核的制衡，由警方擔任決策者仍是最恰當的。
各項限制的綜合效果
我確信剛才提及的對和平集會的權利的每一項限制，都符合《公民權利和政治權利國際公約》。不過，部分人士強調，各項限制及所施加的刑罰的綜合效果，不應形成一股威懾力，以免有打壓或阻嚇市民行使這項權利之嫌。
政府絕對同意這一點，但我們認為現行法例在這方面，沒有可以詬病之處。自回歸以來，在香�鄘|行的公眾集會超過6 000次，香港更被冠以“示威之城”的稱號。難道有人真心認為《公安條例》確有打壓或阻嚇市民參與公眾集會的效果嗎？
III. 贊成修例的論點
最後讓我就我的第三項責任發揮，就是探討贊成修例的法律論點是否言之成理。我強調的是法律論點，而不是就政策提出的論點。
現在各位應該清楚知道，我並不認為現行法例有需要修改，以符合人權方面的規定。依我所見，現行法例已經符合人權規定。
除上述各點外，是否尚有其他法律論據？與一些人的指控剛剛相反，警方並沒有針對某些示威人士；律政司沒有任意或不適當地運用酌情權提出起訴；法院沒有向示威人士施加嚴厲的刑罰；也絕對沒有證據顯示，現行法例不公平地限制了和平集會的權利。
有人建議交由法律改革委員會檢討《公安條例》，而劉慧卿議員亦對原動議提出了相關的修訂。但經過連月辯論，仍未有人能夠提出充分法律理據，顯示應當進行這項檢討。批評《公安條例》的言論，主要針對條例的某些細節，例如通知期的長短、罸則的輕重等。這些事項不適宜交由法律改革委員會研究。法改會有限的精力，應投放在一些較為宏觀的法理課題。其實香港的法律改革工作不是全部由法改會承擔的，如各位對法改會的職能有疑問，可向法改會查詢或瀏覽法改會綱頁。
政府樂意聽取各界對本港法律的批評意見。政府維護現有法律，並不表示對各種批評置若罔聞。在政策的層面，政府會在總結了施行有關法律的經驗後，決定是否需要提出修改。但對於現有條文的合憲和合法性，政府的信念是堅定不移的。事實上，我們已審慎考慮各界的意見，不過，直到目前為止，我們仍然認為，現有法例“在保護個人言論自由與和平集會的權利以及保障社會大眾的利益之間，取得適當的平衡”。因此，我懇請各位議員投票支持今日的議案，並就劉議員和涂議員分別提出的修訂案投反對票。
完
二○○○年十二月二十日(星期三)