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以下為律政司司長梁愛詩今日（四月二十六日）在消費者委員會主辦的「消費者投訴及索償機制」會議中的致辭全文：
概論
陳教授、各位嘉賓﹕
能夠獲邀在這次「消費者投訴及索償機制」會議中致辭，我感到十分榮幸。我想趁這個機會，回顧以往我們在保障消費者方面所付出的努力，並展望將來香港，一如世界其他地方，如何面對因科技革新所帶來的新挑戰。
香港法律改革委員會剛好慶祝成立二十周年，身為法改會的主席，我很高興告訴大家，法改會在促成制定保障消費者的幾條重要法例上，曾作出了相當的貢獻。法改會在一九九零年發表了《售賣貨品及提供服務法例研究報告書》，而政府在一九九四年根據這份報告書的建議制定了三條條例，即《貨品售賣(修訂)條例》、《服務提供(隱含條款)條例》和《不合情理合約條例》。
一九九八年，承蒙資深大律師余若薇女士擔任小組委員會主席，以及得蒙消費者委員會和其他組織提供寶貴意見，法改會發表了另一份關於保障消費者的重要報告書 ─ 《不安全產品的民事責任研究報告書》。這份報告書建議設定新的法律責任基準，以補傳統合約法及疏忽行為法的不足。
法改會目前正進行兩項關於保障消費者的研究工作。第一項是由法改會屬下的一個小組委員會檢討管限貨品供應合約的法律（這有別於管限貨品售賣合約的法律）。第二項是由另一個小組委員會研究住宅物業的售樓說明。兩個小組委員會可望於今年稍後時間發表諮詢文件。
以上種種努力和成績，都是要確保本港有合適的規則和法律，為消費者提供申訴索償的機制。不過，同樣重要的，是要確保有關法律在不斷轉變的社會中依然能有效地執行。
電子商貿
這情況對電子商貿而言，尤其真確。電子商貿正在改變消費者與各行各業的關係。消費者現時在幾乎無疆界的市場裏，有更多機會以低廉的價格選購各式各樣的貨品和服務。網絡的開放已是事實，而消費者將會廣泛地利用電子商貿作為挑選貨品和服務的媒介。這亦帶出一個問題，就是現行的法例和常規是否足以應付網上消費者的需要。
電子商貿的應用，可能帶來種種問題。消費者往往須要在收到貨品之前以信用卡付款，因此要承擔交易的全部風險。他們可能會懷疑賣方是否會履行合約。他們在互聯網上傳送個人資料和財務資料，也要冒上資料外洩的風險。一旦真的發生問題時，消費者卻苦無明確的申訴索償途徑。
消費者申訴索償機制／尋求公義的途徑
單單提供一套可供消費者尋求公義的制度，是不足夠的。這套制度必須切合消費者糾紛的需要，並且配合該類糾紛的特點。大多數消費者糾紛的共通點，就是申索金額低，但最終解決糾紛卻花費不菲且耗時良久。除了訟訴費用高昂和耗時之外，有嚴格規定的法院程序所造成的心理壓力，亦對消費者構成障礙。
其他司法管轄區的機構曾研究過不同的方法，以專門解決由電子商貿引起的消費者糾紛。有些司法管轄區選擇加強法院以外的機制或"解決糾紛的另類途徑"，這些較具彈性的機制和途徑，可能更加切合消費者和賣方兩者的需要。
歐洲委員會早已支持多個計劃，旨在發展出一套在司法機制之外的制度，以解決消費者糾紛。歐洲委員會最近推行兩項司法途徑以外的新計劃，旨在改善消費者尋求公義的現有途徑。其中一項計劃是"《歐洲消費者投訴表格》"，另一項是"歐洲非司法機構網絡"。
《歐洲消費者投訴表格》
《歐洲消費者投訴表格》是由歐洲委員會以歐洲聯盟的十一種法定語文編訂，旨在為提出申索的消費者提供指引及方向。該表格載有一系列選擇題供消費者回答，消費者很容易就可以臚列出他們的難題和申索。此外，該表格內還預留空白的地方，供消費者在有需要時提供更詳盡的資料。該表格可用於同一司法管轄區內的糾紛，但對於歐洲聯盟內跨境的糾紛，該表格用途更大，因為該表格採用選擇題形式，並且以十一種語文編訂，當案中的各方使用不同語言時，應有助於解決翻譯的問題。該表格已盡量採用淺白的語言，但由於免不了要在該表格某些地方用上法律詞彙，歐洲委員會也製備了一套指引，解釋該表格各個部分應如何填寫。
無論涉及的金額多少或涉及的消費者糾紛屬哪一種類，都可採用該表格。消費者糾紛中的各方不一定要採用該表格，他們可以選擇採用傳統申訴索償的方法或任何其他自願途徑。該表格旨在提供簡易廉宜的方法，以解決消費者糾紛。這不單對消費者有用，對於希望減省法律費用以及不想因法律訴訟而令事件廣布周知的賣方，亦應有裨益。
《消費者投訴表格》內附連一張回應回條，好讓消費者和賣方有對話的機會。因此，即使雙方未能藉對話而在平和的氣氛下解決問題，亦能借助該表格加速解決糾紛的程序。
經各方填妥的該表格，應已詳列各方的姓名（或名稱）和地址，以及有關消費者所遭遇的問題、消費者的要求、賣方對要求的回應等。因此，當負責解決糾紛的有關機構收到該表格後，應該有足夠資料決定如何處理有關事宜。
歐洲委員會將會繼續檢討《歐洲消費者投訴表格》的成效，並可能會根據檢討結果修訂該表格。歐洲委員會也會考慮是否需要為特定的工商界別制訂其他專用表格。
歐洲非司法機構網絡的設立
成立歐洲非司法機構網絡，是第二項司法途徑以外的新計劃，以改善消費者尋求公義的途徑。這項計劃的特定目標，是針對日益增加的跨境消費者糾紛，而這類糾紛的增加是由於消費者旅遊次數增加以及電子商貿日趨普遍所致。這項計劃的要點是在每個成員國確認一些合適的、循法院以外途徑解決消費者糾紛的機構，繼而協助這些機構相互組成網絡，以便促進這些機構相互之間的積極合作，解決消費者糾紛。這項計劃是的最終目標，是消費者能夠將跨境糾紛提交自己國家的有關非司法機構，由該機構直接與另一國家相關的非司法機構聯繫。
解決糾紛的機構如要符合資格，成為這項計劃所認許的解決消費者糾紛的非司法機構，則必須先已制訂程序， "能以第三者身分積極參與，並建議或制定解決辦法，而最終解決有關糾紛"。1 因此，調解機構並不納入這項計劃之內。該等解決糾紛的機構亦須符合下述七個方面的要求︰獨立、具透明度、尊重辯論式的訴訟原則、有效性、合法性、自由及具代表性。這是為了確保這項計劃在提供更簡單快捷解決辦法的同時，能嚴格及公平地處理有關個案。
除在不同國家的現有解決糾紛的機構之間設立一個網絡或聯繫外，預計須在每一個會員國內設立中央聯絡組織。這些中央聯絡組織將會履行若干項職能，包括︰收集和更新該司法管轄區內負責解決糾紛的非司法機構的資料；聯繫其他成員國的中央聯絡組織和索取其他司法管轄區內負責解決糾紛的非司法機構的資料；協助消費者擬備其投訴和在跨境的申索個案中提供翻譯協助；接受其他會員國提出的投訴和將這些投訴轉交適當機構。此外，在每一個會員國的中央聯絡組織作為國內單一的聯絡組織，在監察和貯存關於投訴的層次及性質等資料方面，擔當具策略性的角色。這些資料對於消費者申訴索償機制的政策發展會是有用的。
雖然歐洲非司法機構網絡計劃尚未實施，有關準備工作已取得相當進展。所有會員國已經確認出各自國內合適的糾紛解決機構，並已將名單通知歐洲委員會。舉例來說，英國已提供大量關於其各個糾紛解決機構的資料，包括每個機構的結構、權力、程序、費用、其所作裁定的性質及現有的強制執行方式。
至於郵購糾紛，舉例來說，投訴可向郵購貿易商會提出，該商會便會將有關事情轉交其會員公司。如投訴未能圓滿解決，則可以轉交該商會的秘書長作調解。如調解不成，顧客可使用由仲裁員學會主理的廉宜仲裁安排。仲裁通常是只基於文件證供而進行的。仲裁員所作的各項裁定均具法律約束力，並可作為一份具約束力的合約，透過法院強制執行。該商會的聯絡地址、電郵地址、電話號碼及圖文傳真號碼亦一併提供。
現時已有各個專門機構處理不同種類的消費者投訴。例如現時有為地產代理公司而設的申訴專員、英國旅遊代理商會仲裁計劃、全國消費者信貸聯會、蘇格蘭汽車貿易商會。現時甚至有殯殮事務申訴專員，以確保消費者能夠"得到安息"。
雖然在歐洲非司法機構網絡正式啟用之前，仍有很多障礙需要克服，但這項計劃可望在改善消費者尋求公義的途徑方面，能夠成為一個重要的里程碑。
歐洲委員會採用的其他措施
歐洲委員會在其一九九九年至二零零一年消費者政策行動計劃中，宣布該委員會將會監察《消費者投訴表格》的成效，並會利用從各個糾紛解決機構中所取得的資料，評估是否須採取進一步行動，以協助個別消費者尋求公義。這項政策行動計劃亦提及歐洲委員會將會採取步驟，改善在跨國糾紛中小額申索程序的運作，並將會考慮設立歐洲消費者申訴專員一職，專責處理跨境投訴。
國際上的其他努力
除歐洲委員會外，國際上亦有進行其他工作，致力處理消費者尋求公義的途徑問題。其中一項工作是建議制訂《海牙民事商業司法管轄權及外地判決公約》。有關條文的正式討論已於一九九六年展開，而各項商討預定於二零零零年內完成。不過，由於現時"企業對消費者"交易(包括電子商貿交易)所存在的爭議，使到建議制訂的《海牙公約》不大可能如期完成定稿。
有關爭議涉及"企業對消費者"交易中的司法管轄問題。在該《公約》一九九九年十月的擬稿第七條中，在司法管轄的問題上，消費者享有相當大的保障。第七條規定消費者在交易時不能放棄他們在本國法院起訴的權利；消費者只有在糾紛發生後，才可能被要求選擇司法管轄區。此舉將會給予消費者一個真正的選擇權，讓他們可以按其申索的性質決定哪一個司法管轄區對其最有利，從而作出選擇。
現時，各家大型軟件公司的消費者對於司法管轄區沒有任何選擇權。舉例來說，一家加拿大軟件公司規定消費者 "同意接受安大略省法院的司法管轄，而這項同意是不可撤銷的"。2一家美國軟件公司亦慣常地規定消費者必須接受 "華盛頓州金格縣"（King County, Washington）作為司法管轄地區。3如《公約》擬稿第七條得以制訂，這些合約條文在"企業對消費者"的國際交易中便會無效。
第七條仍在考慮當中，而與此同時，海牙國際私法會議副秘書長Catherine Kessedjian教授建議藉成立一個核證制度4，以給予消費者一個經修改的保障方式。在該制度下，如賣方能向消費者提供某一水平的保障，"包括提供商品保證，及一個公平簡易而消費者大抵可免費使用的解決糾紛機制",5 則賣方將會獲發給一個核證標籤。獲得核證標籤的賣方可在其合約內加入一項規定，訂明個案如不能根據該核證制度藉解決糾紛機制予以解決，便會受賣方所選擇的國家的法律所管限。
現時仍然有很多關於第七條條文及其反建議的爭議，而《公約》的最後版本尚未有定案。此外，亦有人提議應該訂立標準合約及國際通用標準，這將會令致法律衝突規則變得沒有那麼重要。6唯一可以確定的是，在電腦網絡空間，全球性的司法管轄權問題是一個新的複雜問題，而正如經濟合作和發展組織7 所稱， "企業、消費者代表及各國政府應共同致力繼續使用和發展公平、有效及具透明度的自我規管機制及其他政策與程序﹙包括解決糾紛的另類機制﹚，以處理消費者投訴和解決因"企業對消費者"電子商貿而產生的消費者糾紛。"
結論
正如我較早前所述，在加強保障消費者的工作方面，香港已作出相當大的努力。我們需要在這基礎上繼續努力，尋求方法以改善我們的申訴索償機制。明確而言，消費者不僅需要實質的權利，亦需要簡單、廉宜及有效的申訴索償機制。今天我曾討論過的各項機制，其中有一些值得再三深思。我深信出席今次會議的各個代表，將會提出其他激發思考的卓見。因此，今天的會議將會是一個有用的論壇，好讓大家就着有關議題交換意見，我謹祝會議美滿成功。
多謝各位。
1. 關於設立一個歐洲非司法機構網絡的歐洲委員會工作文件。
2. 按照美國一個非牟利組織關於科技的消費者計劃'Consumer Project on Technology'。
3. 如上。
4. 一九九九年九月日內瓦電子商貿及國際私法圓桌會議的新聞稿。
5. 如上。
6. 跨越大西洋消費者對話組織所建議 'Trans Atlantic Consumer Dialogue'。
7. 經濟合作和發展組織議會關於消費者在電子商貿方面的保障指引的建議。
完
二○○○年四月二十六日（星期三）