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立法會:保安局局長致辭全文

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  以下為保安局局長葉劉淑儀今日(星期五)在立法會會議上動議通過決議修訂《入境條例》附表1的致辭全文:

主席:

  我謹依照議事程序表,提出我名下的動議。

  我首先想解釋修訂《入境條例》的目的。在六月二十六日,全國人民代表大會常務委員會(人大常委會)已就《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項的立法原意作出解釋。根據人大常委會的解釋:

(a)《基本法》第二十二條第四款所指的“中國其他地區的人”,是指各省、自治區和直轄市的人,包括香港永久性居民在內地所生的中國籍子女;而且不論他們來港的因由是甚麼,均須先向內地有關當局取得必需的批准;以及

(b)根據《基本法》第二十四條第二款第(三)項,香港永久性居民在香港以外所生的中國籍子女,須在出生時其父母最少一人已是《基本法》第二十四條第二款第(一)或(二)項所指的人才享有居留權。

  此外,人大常委會亦已表示,這解釋不會影響因終審法院在本年一月二十九日對有關案件判決的有關訴訟當事人所獲得的居留權。

  人大常委會的解釋與《基本法》本身具同等法律效力。《基本法》既是全國性法律,也是香港特區的法律。人大常委會的解釋已是本地法律的一部分,我們無須修改法例去落實人大常委會的解釋。不過,由於終審法院在一月二十九日作出判決時,刪除《入境條例》、其附表1、《入境規例》表格第12款及入境事務處處長頒布有關居權證申請程序的憲報公告等部分內容,我們認為應該作出修訂,以消除終審法院作出裁決及人大常委會作出解釋之後,社會人士對這些法律文本所產生的任何疑問。這是我提出本決議的主要目的。

  我亦想藉這次機會作出一項技術性修訂以糾正《入境條例》附表1內一個無意犯的錯誤。正如終審法院在其判詞中指出,附表1第2(c)段提及“居留權”一詞是錯誤的,因為該詞是一九八七年七月一日才引進《人民入境條例》。在這條文提及“居留權”,會無意構成在一九八七年七月一日前出生的人士不會獲得居留權。其實附表1的第2(a)段也出現同樣的錯誤。我們同意終審法院的意見,因此希望糾正這個草擬法例時所犯的技術性錯誤,用一些正確的字眼去取代“居留權”一詞,以確保在一九八七年七月一日前出生的人也可以取得居留權。

我們因此草擬了決議,以期達致以下的效果:

(a)落實終審法院就非婚生子女的裁決;

(b)在終審法院作出裁決及人大常委會作出解釋後,消除任何對《入境條例》附表1文本內那類人士享有居留權的疑慮;以及

(c)糾正我剛才講述有關附表1採用「居留權」一詞的無心之失。

  我在六月二十八日向立法會提交決議案後,立法會迅即成立小組委員會審議決議案,在短短兩星期內,召開了四次會議,我想趁此機會感謝小組委員會主席劉漢銓議員及其他成員,以十分認真的態度審議我提交的決議案,並提出不少有建設性的修訂,其中一些建議,我們是願意接納的,因此,律政司司長將於稍後動議對我提出的決議案作出一些技術性修訂,務使經修訂後的附表1的有關條文的文本更為精確,我希望議員可以對我的決議案及律政司司長稍後提出的修訂,一併支持。

  我想趁此機會,對小組委員會成員在審議過程提出的一些疑問作出回應。

  第一點我想提出的是,回應議員提出的一個問題,附表1的規定及我們提出的修訂是否違反基本法?

  在小組委員會審議階段,我們花了不少時間討論附表1對什麼人可以享有居留權的規定,及我們建議的修訂,是否違反《基本法》。有議員指出,《基本法》第二十四條第二款第(一)項,只說明香港特別行政區永久性居民包括「在香港特別行政區成立以前或以後在香港出生的中國公民」,但並沒有說明此類永久性居民「在其出生時或其後任何時間,其父親或母親已在香港定居或已享有居留權」。議員質疑上述在《入境條例》出現的字眼,即是本地立法會為《基本法》原有條文加上去的註腳,或者是套用資深大律師戴啟思先生的形容詞,我們增添的“legislative gloss”,或「法律的潤飾」,是否符合《基本法》,及其法理依據何在。

  當然,這個問題不只影響附表一的第2(a)段。附表1第2段的不少其他條文也有類似的註腳。而附表1第2(c)段有關香港人在境外生的子女在什麼情形下才符合資格擁有居留權,更自回歸後已成為法律訴訟爭論的要點。其中詳情相信議員已是耳熟能詳,不須我多說。但我想指出一點,就是上述的註腳,其實是多位立法會議員當年曾以立法局議員身份深入研究過,並且曾在立法局的辯論支持。當時的情形是這樣的:在一九九七年四月,當國務院港澳辦發言人全面介紹了有關香港居民的國籍和居留權問題的政策後,在九七年四月十四日,當時的人民入境事務處處長向立法局保安事務委員會陳詞,說明中英雙方已對《基本法》第二十四條的詮釋及實施安排,大部份已達共識。這個共識包括以下要點:

(甲)根據《基本法》第二十四條第二款第一項,在香港特別行政區成立以前或以後在香港出生的中國公民將會有居留權。這是指在香港出生的中國公民,在其出生時或之後的任何時間,他們的父母(兩者或其中一人),必須已在香港擁有居留權或可作無條件限制逗留,這類子女方可擁有居留權; 及

(乙)根據第二十四條第二款第三項,第(一)、(二)兩項所列居民在香港以外所生的中國籍子女將會有居留權。這是指在香港以外所生的中國公民,在他們出生時,他們的父母(兩者或其中一人),必須是中國公民及擁有香港居留權。

  而在一個月後,即是九七年五月十四日,吳靄儀議員在當年的立法局動議辯論,要求政府提交有關居留權的條例草案以供立法局在九七年七月一日之前通過法例。當時吳議員有以下的發言:

“We are told that China and  Britain have reached a consensus  on how article 24 is to be  implemented after July 1.  The  areas of consensus have been  published by each side on its own.  There are only a few grey areas  where no agreements have been  reached, and we have been told  precisely what they are.

  That so much consensus has been reached is of course encouranging. But policy, even widely announced, is not enough.  The matter needs  legislation because only the law  can establish rights; because only the law is binding on the  Government. Only the law can give  real protection by giving the  individual a clear basis for his  claim.“

  吳議員上述發言充份証明吳議員是支持中英就《基本法》第二十四條第二款的註釋所達成的共識,並且支持早日本地立法,以透過本地的條例以落實《基本法》的原則性規定。當日不少其他議員也有同樣的看法。例如陸恭蕙議員也曾說:

“I will support such a Bill so far as it reflects the consensus  reached in the Joint Liaison Group. The Honourable Miss Margaret Ng  cogently explains the legal basis of the Government’s responsibility to put such a bill forward.  There is also overwhelming public demand to fix the right of abode in law  before the handover. That demand  reflects the difficult situation  in which Hong Kong people are  being placed. No matter how much  the Government tells us otherwise, and I am sure that they do know  better, the right of abode will not be certain or secure until it is  established by law.”

  而鄭家富議員在支持吳議員的動議也有以下的發言:

「...... 《基本法》第二十四條只是原則性的規定,要落實這原則必須依靠其他詳盡的附屬法例,這樣市民才有法可依,有例可循。現在香港經常向外宣稱本身的優點就是有優良的法治制度,但如果連居留權都不清不楚,則怎可說服別人認為我們香港續享有法治?」

  結果,吳議員的議案得二十三票支持獲通過。贊成議案的議員包括所有今天反對釋法的議員,即是李柱銘議員,司徒華議員,張文光議員,何敏嘉議員,劉慧卿議員,李永達議員,李華明議員,涂謹申議員,楊森議員,陸恭蕙議員,李卓人議員,鄭家富議員,何俊仁議員,劉千石議員,羅致光議員,梁耀忠議員,及吳靄儀議員。以上歷史的事實說明,很多議員,當年根本從未質疑過中英雙方就《基本法》第二十四條第二款的詮釋所達成的共識,也未質疑過這個共識所包括為《基本法》第二十四條第二款原則性的條文就本地具體實施而加上的「註腳」。由此看來,有些議員對現在《入境條例》附表1的有關條文,及我們建議的修訂提出問題,懷疑這些「註腳」,是否符合《基本法》,這些論點,是否真正有客觀和合理的根據呢?

  事隔兩年後的今天,和昔日的環境有一個共通點,就是居留權問題仍然是對我們的社會造成很大的困擾,有關的訴訟此起彼落,聲稱擁有居留權要求在港定居的內地訪客或非法入境人士有增無已。自從六月二十六日人大常委會釋法以來,前往入境處聲稱有居留權的人士已升至近一萬人,其中包括起碼四百名非法入境者及三千多名逾期居留人士。這些人中有四千多人入境處仍未能確定他們的身份,即他們是否仍然身在內地,只是香港的親友代為申請,或已非法潛入本港。最令我們挺~的是非法入境者所佔的比數的增加,顯示本地法律有關居留權條文的含糊不清的情形,已吸引越來越多內地非法入境者來港申請居留權,對我們的入境控制做成越來越大的壓力。數目越來越大的逾期居留人士,對將來遣返的工作也會造成一定的困難。我認為今天的情形,和兩年前立法局辨論同一問題時相比,分別就是有更迫切需要通過條例,列明什麼人有居留權,以消除社會上各界人士的疑慮,所以我希望所有議員,包括曾表示可能反對今日這決議案的議員,也本虓磽~支持早日就居留權問題立法的同一精神支持我今日提交的議案。

  以下我想提出一個問題,就是政府對附表1第2(a)段提出的修訂是否違反九六年籌委會關於實施 《基本法》第二十四條第二款的意見?

  小組委員會的成員亦有指出,政府對於附表1第2(a)段的修訂,增加了以一九八七年七月一日作為分水嶺,在此日期前在港出生的中國籍公民,只要是在香港出生便擁有居留權,但在此以後在港出生的中國籍公民,需要父或母在香港定居或擁有居留權才符合資格擁有居留權。這些規定都是全國人民代表大會香港特別行政區籌備委員會(籌委會)在九六年八月十日通過的有關於實施《基本法》第二十四條第二款的意見所沒有的。因此,有些議員質疑我們建議的修訂是否違反籌委會的意見。

  正如我較早前曾解釋過,我們需要就附表1第2(c)段作修訂,是因為一九八七年七月一日之前本港法例並無「居留權」此名詞。我們也需因同樣理由對附表1第2(a)段作出修訂,我們需引進適當字眼以確保八七年七月一日以前出生的人士也可獲得居留權。在研究採用什麼字眼時,我們考慮到在一九八一年通過的英國國籍法在八三年一月一日生效之前,香港的入境條例是比較寬鬆的,中國籍公民只要憑在港出生便可享有「香港本土人士」地位及入境權,但八三年一月一日以後,此類人士便需父或母是英屬土公民或已在香港定居才可以擁有「香港本土人士」地位及入境權。我們留意到特區成立前的香港政府一貫的做法,都是每當有關「香港本土人士」及入境權的條例修改,都會保持原本擁有此類身份人士所享有的權利,而這個方針,是中英政府,及負責起草《基本法》的人士所了解的,所以我們決定在起草附表1第2(a)段的修訂時,也應保存在法例修改以前的人士的權利,而採用八七年七月一日作為分水嶺是恰當的,因為「居留權」這名詞,是在八七年七月一日才引入當時的《人民入境條例》。

  小組委員會的成員大致上都同意,這是比較寬鬆的做法。至於我們建議的條文是否違反籌委會的意見,我想指出的就是我們建議的字眼,雖然與籌委會的意見的字眼有分別, 但我們認為是符合《基本法》的立法原意。 因為,正如陳弘毅教授向小組委員會指出,雖然籌委會的意見具有一定的法定地位,但該意見本身並非法律,因此不可以要求該意見的措詞用字具備法律條文的精確性。我們建議的條文雖然與籌委會的意見的有關字眼有別,但不可以就此就視為違反籌委會的意見或《基本法》的立法原意。

我們要求通過決議案的目的是否政府希望可以藉此在有關訴訟獲勝?

  在小組委員會中有議員提出以上質疑。我想指出,根據香港司法獨立的制度,任何訴訟最終由法院裁決。但法官也需要明確的法例以協助他們判案。根據報章的報導,最近就一宗涉及一名內地婦人申請逾期上訴時,高等法院首席大法官陳兆愷曾說:「因為最近居港權問題有很多事發生,可謂瞬息萬變,繼終審法院判決及人大常委釋法以後,立法會及港府保安局亦正討論新安排,即是法官本人,對有關新安排及法律準則亦不盡清楚,難以即時判斷申請人是否有理據申請逾時上訴。」在此可見,我們本地的法例,經終審法院作出若干刪改後,缺乏完整的條文以供法庭參考,已對司法工作做成不少混亂,因此,通過我提交的決議案,好讓《入境條例》的附表1,有完整及清晰的條文以界定什麼人有居留權是刻不容緩的。

  最後,我想重申,通過我提交的決議案有下列好處:

(a)我們的《入境條例》的附表1,將會有明確及完整的條文,界定什麼人有居留權;

(b)我提交的決議案一經通過,政府便會盡快將入境處處長與內地公安部入出境管理局談妥的居權書的申請程序刊憲,重新恢復接受內地居民居權書的申請。相信各位議員都知道,自從一月二十九日以來,入境處都未能頒布一套完整的申請程序,以供有關人士申請。現在有關申請程序經已商定,議員早日通過我提交的決議案,有助聲稱擁有居留權的人可以盡早循指定程序提出申請; 及

(c)可以落實終審法院有關非婚生子女的裁決。

  雖然我預計有關居留權的訴訟仍會持續一段時期,但通過我提交的決議案,將會為減少混亂邁出一大步,亦大大有助恢復內地人來港行之有效的秩序。因此,我懇請議員予以支持。 至於《入境條例》及《入境規例》所需的修訂,我們將會在十月立法會復會時盡快向立法會提交,以供各位議員審議。

  在小組委員會審議階段,一些議員也就有關居權書申請程序的公告的法律地位提出一些疑問。我想指出的是,負責審理有關居留權案件的法官從未說過這份公告是不合法,只不過對於這份公告具法律效力但非附屬法例提出一些疑問。撇開這個問題,我想強調的是,政府從未拒絕提供草擬公告以供議員過目。事實上,在上星期一七月五日我們已向小組委員會提交文件解釋居權書申請程序。在本週一,一經入境處及公安部入出境管理局商定申請程序後,我們已應保安事務委員會要求提交公告的草擬稿,並出席保安事務委員會在七月十三日的會議,回答議員問題,議員及立法會法律顧問就公告提出的一些修訂建議,我們亦已慎重考慮。

  主席,我謹此陳詞,要求立法會根據《入境條例》第59A條,以通過決議的方式修訂《入境條例》附表1。

  多謝主席。

一九九九年七月十六日(星期五)