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立法會:保安局局長致辭

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  以下為今日(星期三)在立法會會議上保安局局長葉劉淑儀動議通過提請人大常委解釋《基本法》議案的致辭全文:

主席,

  我動議通過載列於議程的議案。

  

  相信在座的議員對今日這個辯論的背景已經是十分熟悉。我只想很簡單地重溫一下近數月內有關居留權問題的重要發展。1月29日終審庭就居留權問題作了一個非常重要的裁決,大大增加了符合居留權人士的人數,及改動了內地符合居留權資格人士來港定居的機制。雖然我們已努力落實終審庭的裁決,但過去幾個月執行上的困難,及裁決所引發的人口問題,及這問題對我們的社會及經濟的深遠影響,使我們不得不再三反思《基本法》有關條文的立法原意,從而決定如何解決這個裁決所引發的問題。近日來的民意調查,及市民透過不同渠道發表的意見,很明確的顯示,市民均十分擔憂香港無法承受因這裁決所引致的後果,並殷切希望政府能儘快解決香港現時所面臨的困境。有見於此,行政長官決定儘快透過國務院向人大常委提出請求,解釋基本法的有關條文,以求能澄清立法原意,並解決香港目前面對之問題。

  我想重申,行政長官決定提請人大常委解釋的基本法條文是以下兩條:

(一)《基本法》第22條第4款。其全文為:

“中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。”

  我們希望人大常委澄清《基本法》第22條第4款規定的“中國其他地區人士”是否應理解為各省,各自治區,直轄市(台灣省和澳門特別行政區除外)的人士,包括香港永久性居民在內地所生的子女。這點澄清可以幫助恢復目前內地居民來港定居須透過單程証的配額審批行之有效的安排。

(二)《基本法》第24條第2款第3節。其全文為:

“香港特別行政區永久性居民為第(一)、(二)兩項所列居民在香港以外所生的中國籍子女。”

  我們希望人大常委的解釋可澄清《基本法》第24條第2款第(3)節所指在香港以外出生的中國籍子女,在出生時應該其父母雙方或一方須是據《基本法》第24條第2款第(1)及第(2)節已經取得香港永久性居民身份的人。澄清這點是非常重要,因現時龐大新增享有居留權的人士,大部份都是在其父或母未成為香港永久性居民時出生的。

  但我們不打算澄清《基本法》第24條2款第(3)節所指的子女是否包括「登記婚姻以外」子女。因為我們並無理由相信終審庭就此問題的裁決不符合立法原意,亦接受法院的裁決指我們現有條例目前的安排只准女性永久性居民在香港以外所生的非登記婚姻子女享有居留權是有歧視性及不符合「公民權利及政治權利的國際公約」。

  澄清以上提述的兩點非常重要,因為《基本法》第22條4款的條文確保內地居民來港須透過單程証配額有秩序來港定居。而《基本法》24條2款第(3)節則直接影響有多少香港人在香港以外所生的子女可獲居留權。現時龐大的新增享有居留權的人數估計第一代可能會達至有七十萬人這麼多,相信大部分都是在其父或母未成為香港永久性居民時出生。因此假如人大常委接受我們的請求,作出上述解釋,將會把港人在內地所生符合居留權的子女大大減少至不超過二十萬,亦會恢復過往內地居民透過定額審批這機制來港定居的規律,使他們可以繼續有秩序地來港定居。

  我們認為由行政長官提請人大常委解釋上述《基本法》的兩條有關條文是最合理、合法、迅速和徹底解決問題的辦法。原因有以下幾點:

  第一:我們相信尋求人大常委作出上述解釋是完全符合立法原意的。就內地人士來港定居的安排,即是關乎《基本法》第22條第4款的條文,正如我昨日已經在立法會向各位陳述,根據我們的了解,內地數十年來的審批內地居民來港的安排,反映在一九八六年國務院通過的《中國公民因私事往來香港地區或澳門地區的暫行管理辦法》,這些安排亦顯示內地一向的政策是透過單程証配額制度控制來港定居的人數,以利於維護香港的繁榮和穩定。而《中英聯合聲明》附件1的第14章第4段也說明,“對中國其他地區人士進入香港特別行政區將按現在實行的辦法管理”。

  至於香港人在境外所生的子女居留權,即關乎《基本法》第24條第二段第3款,由中英聯合聯絡小組1993年就這條款所達成的共同理解的協議,以至籌委會在1996年8月全體會議制定關於實施第24條第2款的意見,我們認為皆清楚反映立法意圖是子女在其出生時,其父或母必須已經成為香港永久性居民才可擁有居留權。

  以上的種種均反映在1997年七月通過的《入境條例》內,在終審法院作出裁決以前,我們的《入境條例》規定內地人士必須持有貼上居權証的單程証來港才可行使其居留權,及港人在內地所生子女在其出生時,父或母必須為香港永久性居民。基於以上《基本法》起草的歷史及我們相信其立法原意,我們有理由相信《入境條例》是正確反映了《基本法》這兩條條款的立法原意。在這情況下,我們認為尋求解釋是比修改《基本法》更為恰當。人大常委若接納我們尋求解釋的要求,他們祗是澄清有關條文的立法原意,因為解釋必須忠於法律條文的立法原意。相反地,若是修改《基本法》,則表示更改有關條文的立法意圖。

  第二:根據《基本法》第158條第1款,人大常委享有解釋《基本法》的最終權力,終審法院則按照《基本法》第158條第2及3款,享有審理案件的終審權。由於人大常委解釋《基本法》是明文允許的,我們認為由人大常委行使有關全國性法律的立法解釋權是反映了我們回歸後的新憲制安排的一部份。這個機制的合法性是不可置疑的。

  第三:香港現時面對人口的危機需要儘快解決,以符合香港整體的利益,若我們修改《基本法》最快要等到明年三月人大召開會議時,人大才有機會考慮我們修改的要求,在這未來10個月之內,政府不可能不頒佈新的居權証申請辦法,並且接受申請。否則,我們便成為有法不依,甚至會引起更多的訴訟,指控政府拖延實施裁決。在這情況下,我們很可能在明年三月一之前已發出達數百萬的居權証,亦有可能需要吸納不少憑終審庭裁決而享有居留權的內地人士。假如我們稍後決定根據《基本法》訂定的程序提出修改,在進行修改之前,除非我們能確保修訂有追溯力,否則將很可能會觸動大規模偷渡潮,甚至引致內地及本港兩地受影響的人民極度不安或失望,從而影響兩地的穩定。相反,若我們請人大常委接納我們提出解釋《基本法》的要求,問題便可在人大常委在六月召開會議時獲得解決。

  第四:透過人大常委解釋《基本法》我們亦認為是比較切實可行的解決辦法,因為根據《基本法》的規定,由香港特別行政區提出對《基本法》的修定是需要獲得三分二港區人大代表,三分二立法會議員及行政長官的同意。大家都可能留意到,日前已有二十七位人大代表公開表示不支持修改《基本法》,換言之,可預料修改《基本法》的建議將面對困難重重,或者我們需要用更長的時間爭取足夠的支持,才可將修改的建議提上人大的議程。

  當然,在作出決定之前,我們留意到社會上有不少人士,特別是法律界人士,都表示如果我們向人大常委尋求解釋將會傷害法治,影響司法獨立,打擊終審庭的權威及終審權,甚至削弱香港的自治。稍後我們的同事政務司司長及律政司司長將會對這種指責及誤解作出回應。我謹想指出我們過去數個月來經過反覆思慮,深信根據《基本法》,透過國務院,提請人大常委解釋《基本法》有關條文以解決目前面對的嚴峻問題,不會傷害法治,影響司法獨立,打擊終審法院的權威及終審權,或削弱我們高度的自治。因為我們堅信,當這問題所牽涉的《基本法》條文獲得澄清後,將會有下列好處:

  (一)《基本法》有關居留權的重要條文的立法原意將會獲得澄清;

  (二)有關居留權的法律將來會更清鄐峏確;

  (三)將可消除我們目前面對嚴重的人口危機,及在十數年內可能需要吸納達至167萬新移民而引發的長遠對本港的社會及經濟的影響;

  (四)恢復內地居民來港定居行之有效的秩序;

  (五)可以消除過去多月來困擾港人的種種不明朗因素,使我們可以恢復

     有堅實的基礎計劃及建設我們的未來。

  各位議員,正如昨日有議員指出,居留權問題是特區成立以來我們最嚴重的問題。居留權問題可以說是我們社會最重要亦最根本的問題,因為這個問題牽涉甚麼人及幾多人可以成為我們的永久性居民,這個問題牽涉我們最基本的權利,這個問題也牽涉政府在未來的十幾年內需動用多少資源來吸大量新移,以確保他們可以融入社會,及成為我們社會發展的動力。毫無疑問,動用大量資源來吸納大量新移民將對我們社會長遠的發展有深遠影響。所以解決此問題實刻不容緩。這個問題的重要性亦和一些社會人士曾指出將來特區政府也可能需要提請人大解釋的例子,例如商業糾紛,或土地賠償的案件,是不可比擬的,我們深信行政長官向人大常委提出解釋的決定是正確的,是合法、合理而且是符合香港的長遠利益,所以我希望各位議員能對我提出的議案能予以支持。

  主席,我謹此陳辭動議這議案。

  多謝主席。

一九九九年五月十九日(星期三)