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立法會:律政司司長致辭全文

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以下為律政司司長梁愛詩今日(星期三)在立法會關於居留權問題的動議辯論中的致辭全文:

主席女士:

在昨日舉行的立法會內務委員會會議席上,我已詳細解說解決當前問題的不同方案,以及提請人大常委解釋是正確方案的理據何在。致辭全文已在昨天呈交各位議員,而文本在稍後亦可在立法會秘書處的電腦網頁上及立法會圖書館查閱。我不打算在此重複昨日的發言。今日我會在幾個重點問題上作進一步說明,並對部分人士所提的非議作出回應。

在解釋及修訂之間作出抉擇

首先,我相信法律界人士普遍認同,由人大常委進行解釋及修改《基本法》都是合法和能夠解決當前問題的辦法。然而,解釋與修改之間有一項根本性差異。解釋,是反映有關法律條文的立法本意;修改,是對立法意圖的改變。

估計中的一百六十七萬人是否擁有居港權,關鍵在於《基本法》有關條文的立法本意。在這個問題上,人大常委具有最終裁斷權力。接受普通法訓練的人或會對這項安排感到陌生,但它反映了香港是中華人民共和國一部分這個事實,而中國的法統屬於大陸法系。

當《入境條例》在1997年進行修訂,以引入關於“出生時間”及“單程證”的條文時,特區政府及當時的立法機關均相信該等條文反映了《基本法》的立法本意。正如我昨日解釋過,該兩條條文的根源可上溯至《基本法》頒布以前,而據當時理解,《基本法》中的有關條文是可追源溯始至上述根源的。

鑒於這個歷史背景,政府相信有充分理由尋求人大常委解釋《基本法》有關條文,即第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項。

主要的異議

在昨日的內務委員會會議席上,我曾提及對“人大常委解釋”這個方案的反對意見,並已作解說,說明這些意見缺乏理據支持。終審法院的最終審裁權力,不會受人大常委解釋所影響,不論有沒有解釋及如何解釋,法院判決均會對案件中各方當事人有約束力。司法獨立將會獲得十足維護,法官將會繼續遵照法律,不偏不倚,無畏無懼地裁決案件,而不受外間干預。香港所享有的高度自治,與在1997年7月1日特區成立以來所享有的,完全相同。

令我感到失望的是,有兩個反對人大常委進行解釋的論調仍然不斷被提出。其中一個是進行解釋會破壞法治。直到此時此刻,我仍未聽到有任何人能為這項指控提供圓滿解釋。法治的真義,就是人人都受法律管限,以及由獨立的法院遵照法律裁決案件,而不受干預。這些基礎原則,絲毫不會受人大常委進行解釋所影響。

第二個反對論調是,政府如尋求人大常委解釋,便是為大量其他同類申請開創先例,並會導致《基本法》所保證的各種權利被剝奪。同樣地,這項指控絕對站不住腳。

(1) 第一,由於人大常委解釋不影響終審法院判決,在終審法院敗訴的與訟當事人不會受惠於該項解釋。G且,大部份在法院審理的案件並不涉及對《基本法》的解釋,因此不會受目前的爭議所影響;

(2) 第二,人大常委的議事規則對哪些人能提交議案是有限制的。尋求解釋的人必須說服有提案權的機關,例如國務院,並得到它的支持;

(3) 第三,假設人大常委將會輕率行使解釋權是不正確的。事實上,自1949年中國立國以來,人大常委立法解釋權只行使過8次;

(4) 第四,如果人大常委決定解釋《基本法》,它的解釋必定要符合立法本意,《基本法》所保證的權利,不能剝奪。

(5) 第五,當前的問題實屬非比尋常,並且是一項關乎哪些人有權加入這個社會作為永久性居民的這個極為基本的問題。如果人大常委只就這樣的基本問題行使解釋權,便根本沒有理據去假設這項權力會任意在其他案件中動輒行使,例如為一宗商業訴訟中的當事人謀求好處。

有論竻撋政府不清楚列明將來會在何種情況下尋求解釋。他們指出應該有某種正式機制或籵撜飽A約制政府以避免濫用這個程序。我們注意到這項建議,並會加以考慮。

但我想在此強調,政府只會在最特殊罕見的情況下才會尋求人大常委的解釋,並且只會在有充分理由支持下才會採取這項行動。至於人大常委應以何種方式行使其解釋權,則完全有待人大常委決定。

關於籌委意見的澄清

有人建議人大常委應澄清特區籌備委員會對居留權的意見是否反映《基本法》的立法本意。部分議員質疑這項建議。

尋求人大常委解釋的主要目的,是確定《基本法》第二十二條第四款及第二十四條第二款第(三)項按它們的立法本意所具有的涵義。然而,還有其他關於第二十四條第二款的問題未有解決。哪些人士根據該條擁有居港權而哪些人沒有,應有其明確性,此事極其重要。缺乏明確性的話,政府便無法妥善規劃。擁有居港權人士所需要的社會服務及其他設施。故此,有必要了解籌委會意見是否確實反映有關條文的立法本意,以及如有反映的話,在甚麼程度上反映。政府昨日提交的文件中提述該等建議是否有“法律效力”之處,其含義僅限於此。政府無意指出有關建議應獲直接賦予特殊法律地位。

更改解釋原則?

亦有人批評,假使人大常委藉參照《基本法》有關條文的立法本意而確定該等條文的涵義,便會根本性地影響法院將來如何解釋《基本法》。

我並不認為終審法院在其中一宗居留權案件中列出的解釋原則,與確定立法本意的做法有任何抵觸之處。終審法院曾強調,而我亦在此引述,“為確定有關法律文書(即《基本法》)的真正涵義,法庭必須考慮該份文書的目的,其有關的條文以及在顧及其文意下的措詞等......”。

但我同意,在應當怎樣解釋憲法這一問題上,現今仍有不同流派的學說。美國便是一個例證。雖然美國的憲法已施行二百多年,但是目前仍持續有關於怎樣解釋憲法才是正確的方法的爭辯。祟鞳m基本法》施行不到兩年這一事實,大家可以想像到,相類似的爭辯必會在這裡出現。

司法人員的士氣

最後,我想回應外界指稱政府的決定將對司法人員士氣有不良影響,甚至有法官可能辭職的說法。我懇切希望情況並非如此。我明白對部分受普通法訓練的律師來說,由司法機關以外的機關行使解釋權是一個陌生的概念。但我希望他們會明白在新的憲制架構下,人大常委是可以就《基本法》合法地行使該項權力的。

總結

總結而言,我再一次新強調,在我們現時面對的特殊情況下,向人大常委尋求解釋的決定不僅是合法,而且是恰當的。人大常委的解釋可在完全不損害法治、司法獨立或香港的高度自治的情況下,解決我們的難題。人大常委的解釋權是“一國兩制”的中心特點,在現時情況下行使這項解釋權將確保《基本法》在香港忠實執行。

一九九九年五月十九日(星期三)