律政司司長致辭

*************

以下為律政司司長梁愛詩今日(星期二)在立法會內務委員會會議上的致辭全文:

主席女士：

一九九九年五月十至十一日，我和保安局局長往北京拜訪港澳事務辦公室("港澳辦")。我們此行主要目的是了解根據《基本法》第一百五十八和一百五十九條解釋和修改《基本法》所需的程序。在我們訪問北京之前，政務司司長在五月五日到訪北京時，已充份將香港市民對居留權問題的關注及對不同解決方案的憂慮向中央領導人反映。

在訪問期間，我們與港澳辦和全國人民代表大會﹙“全國人大”﹚法制工作委員會﹙“法工委”﹚的官員舉行了工作會議，主要討論解釋和修改《基本法》所涉及的程序問題。內地官員解釋﹕

(a) 修改法律和解釋法律在範圍上有所不同：-

(i) 解釋《基本法》受限於有關條文原來的範圍和立法意圖；

(ii)修改《基本法》可超越原有條文的規定，但必須遵守《基本法》第一百五十九條第四款。

(b) 《基本法》是憲制性文件，不應經常修改。

港澳辦和法工委的官員一再強調只有在沒有其它辦法的情況下，中央人民政府才會接納香港特區的請求提供協助。中央政府一向高度重視維護香港特區的司法獨立，法治，特區法院的威信，特區的高度自治以及一國兩制的原則。

有關討論居留權爭議所涉及的法律問題，眾所週知，如果沒有辦法解決的話，終審法院對《基本法》有關條文的解釋將會帶來極為嚴重的社會問題。但是，如果我們為了解決這些問題而背離法治，損及終審法院的終審權或削弱香港的高度自治，後果可能更為嚴重。我可以向各位保證，政府在尋求解決方案時，絕不會，我重申一次，絕不會動搖這些香港賴以成功的基石。特區政府定會繼續全力維護法治、司法獨立及切實執行《基本法》。

終審法院的判決

首先，我要討論終審法院判決的地位。《基本法》第八十二條列明香港特別行政區的終審權歸屬香港特別行政區終審法院。這是一條憲制性規定，我們必須亦定當遵守。

特區政府不會採取任何行動推翻終審法院在居留權案件中作出的裁決。這些案件中當事人之間的爭議已隨著終審法院的判決而徹底地解決。即使政府採取行動，都不會影響這些人的權利。

終審法院在有關案件中對《基本法》所作的解釋是現時對法律的權威性表述，對香港每一個人都有約束力，政府亦不例外。政府完全尊重法院的裁決，並一直執行這個裁決，但這不等如我們的社會就要永遠承受終審法院對《基本法》所作解釋帶來的後果，這些後果是我們難以承受的。

解決方案

在普通法制度下，通常有兩種方法去令一個最終上訴法院判決的法律效力告終。第一種方法是由法院自己在另一件案件中推翻之前作出的判決；第二種方法是由立法機關去修改法律。在香港，我們有第三種方法。如果法庭的判決涉及對《基本法》條文的解釋，全國人大常委有權解釋《基本法》。這是《基本法》第一百五十八條賦予人大常委的權力。如果人大常委作出與終審法院不同的解釋，終審法院的解釋的法律效力將告終止。

對於熟悉普通法的人士來說，他們反對由一個非司法組織去扭轉一個最終上訴法院對法律的解釋，是自然不過的事。在普通法之下，法院擁有對法律的最終解釋權。但香港是中華人民共和國的一部份，中國的法制比較接近大陸法系。根據內地的制度，人大常委擁有對法律的最終解釋權。法律是由全國人民代表大會所制定，它的常設機關常務委員會緊密地參與整個立法過程，故此人大常委被視為最能掌握原來的立法意圖，並能夠對法律作最權威的解釋。大陸法系國家的憲法，亦有授權國會對成文法例作出權威性解釋的情況，比利時和希臘即為兩個例子。

在《基本法》的起草過程中，其中一項難題是如何融合內地和香港這兩套截然不同的法律解釋制度。結果，《基本法》採取了以下模式去解決問題：

* 第一，香港終審法院擁有終審權；

* 第二，人大常委擁有對《基本法》的解釋權，但它在解釋前要先徵詢基本法委員會的意見；

* 第三，人大常委授權香港法院在審案時解釋《基本法》，但在某些情況下法院必須提請人大常委作出解釋。

根據《基本法》，即使香港終審法院沒有提請，人大常委仍然可以解釋《基本法》。它也可以對《基本法》中任何條款作出解釋。

我們必需清楚認識到人大常委須按立法本意去解釋《基本法》。換言之，只有在終審法院的解釋不符合立法本意的情況下，人大常委才能夠扭轉終審法院不同的解釋。它不能因為終審法院的解釋帶來難以承受的後果時，作為權宜之計而去解釋《基本法》。

所以，終審法院對《基本法》所作解釋的法律效力，可以通過三種途徑去終止。第一，終審法院作出新判決；第二，修改《基本法》；第三，由人大常委解釋《基本法》。

終審法院作出新判決

第一個方案是邀請終審法院在一宗將來的案件中，重新考慮它已就有關問題作出的決定。這個辦法的好處是任何有關《基本法》解釋的改變是透過本地的司法程序達成，香港能自行解決問題。

但是，我們不能保證一宗合適的案件會在短期內出現。即使有，對終審法院會否達致不同結論，亦毫無把握。在理論上，終審法院可以改判；但考慮到它從作出1月29日的判決到現在只有短短三個多月，它改判的機會不大。而且，即使終審法院改變它對《基本法》的解釋，仍然會被視為向政治壓力屈服，而非建基於法理探討。這樣對法院的威信將會造成沉重打擊。

我必須強調改判是指終審法院在一宗將來的案件中改判，而非有部分人士建議的另外一些改變的方法，這些方法都是沒有法律依據的。

經詳細考慮後，政府決定不能接受這個方案。我們不能純粹依賴終審法院可能在將來某一個時間推翻自己的判決。面對目前逼切的難題，這種守候的做法無疑有心存僥倖之嫌。

抉擇

我們剩下來的選擇只有修改《基本法》和提請人大常委解釋《基本法》。在作出抉擇時，政府是以堅實的原則作為基礎，絕無任何權宜的考慮。

我們遵循的原則是，解釋與修改之間存在一個根本性的差別。解釋必須以條文的立法原意為依歸，而修改則謀求改變原來的立法意圖。如果我們要確定《基本法》條文的立法原意，人大常委就是解答這個問題的最終的權力機關，因為它具備憲制上的權力去解釋《基本法》。但是如果我們要改變《基本法》條文的立法意圖，就必須提請全國人大，因為只有全國人大才擁有憲制上的權力去修改《基本法》。

現時有關居留權的爭議涉及《基本法》的詮釋問題。終審法院在審慎聽取過案中雙方律師的詳細辯論後，獨立地對《基本法》有關條文作出解釋。我們的終審法院擁有最優秀的法官，它的決定理所當然地備受尊重。雖然我對法院非常尊重，但我還是要指出終審法院沒有解釋《基本法》的最終權力。終審法院解釋《基本法》的權力來自人大常委的授權，人大常委保留了最終權力決定《基本法》的立法本意。

當《入境條例》於1997年進行修訂，以引進關於“單程證”及“出生時間因素”的條文時，特區政府及當時旳立法機關均相信它們反映了兩條《基本法》條文的立法本意，該兩條條文是第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項。

第二十二條第四款規定“中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續”。該條反映了控制來港定居人數以維持香港繁榮穩定的中央對香港一貫方針，社會上對終審法院的解釋是否符合反映這個方針的條文的立法本意有爭議。而且，第二十二條第四款涉及中央和特區關係。

另一條是《基本法》第二十四條第二款第(三)項，這條條款其實源自《中英聯合聲明》一條相類似的條款。根據《中英聯合聲明》成立的中英聯合聯絡小組曾經達成協議，該協議清楚反映中英兩國認同《中英聯合聲明》內的有關條款，只適用於其父親或母親在香港通常居住滿七年後所生的子女。由於《基本法》是要落實《中英聯合聲明》，故此當政府在1997年提出修訂《入境條例》時，政府認為《基本法》的立法本意即為如此。

有鑑於上述歷史背景，政府相信有充分理由尋求人大常委解釋該兩條條文。

政府僅就以上兩點尋求人大常委解釋。正如各位議員都知道，終審法院裁定出生於內地的非婚生子女可以透過其生父或生母取得香港居留權，政府同意《入境條例》中對此作出不同規定的條文不符合立法本意，因此並不會向人大常委尋求解釋。這個決定充份表明政府的做法是建基於原則，而非出於權宜。

對全國人大常委解釋《基本法》的反對意見

政府固然知道有部份人士反對由全國人大常委解釋《基本法》。他們認為由人大常委解釋《基本法》會損害法治，剝奪終審法院的終審權，干預司法獨立以至打擊香港的自治。這些都是非常嚴重的指控，但這些指控是否成立呢？

正如我剛才解釋，人大常委有權解釋《基本法》是我們新憲制架構的一部份。終審法院已明確表示它不能質疑人大常委解釋《基本法》的權力，特區法院必須遵從人大常委的解釋。所以，由人大常委解釋《基本法》內有關居留權的條款是完全符合我們的新憲制，每一個人，包括法院，都必須遵從人大常委的解釋。

至於有關終審權方面的指摘，我們首先要了解什麼是終審權。審判是指法院應用法律以聆訊並處理一宗案件。在民事訴訟中，終審法院決定訴訟雙方那一方獲勝。終審法院在今年1月審理有關居留權的案件，並判定哪一方當事人獲勝。就案件的當事人而言，終審法院的判決是最終判決，即使人大常委對《基本法》有關條文作出與終審法院不同的解釋，都不會影響案件的判決。有人指終審法院會因此成為半終審法院。這種論調是不能成立的。人大常委的解釋只會改變法院在候判或未來案件中應用的原則，以處理其他人就居留權作出的申請。

雖然終審法院擁有終審權，但它沒有對《基本法》條文的最終解釋權。這項權力屬於人大常委，由人大常委去解釋《基本法》只是反映了它和終審法院在《基本法》之下各自的本份。

那麼，司法獨立又是否受到損害呢？法官有自由根據法律判案，不受外來干預。終審法院在審理居留權案件時，沒有受到絲毫干預。但在香港的新憲制架構下，人大常委擁有對《基本法》的最終解釋權，司法獨立並不等如法院可以背離人大常委對《基本法》的解釋去判案。相反地，法治就是要求法院遵從對法律的權威性表述。所以，人大常委的解釋不會對香港法官日後按照法律判案的自由構成干預。

至於香港的自治方面，我們必需明白《基本法》源自中國《憲法》第三十一條。根據《基本法》第一百五十八條第一款的規定，對《基本法》擁有最終解釋權的是人大常委，不是特區法院。特區法院從來沒有就《基本法》作最終解釋的權力。如果人大常委解釋《基本法》，它沒有剝奪任何授予香港的法律權力，也沒有削弱香港的自治。況且，如果社會人士強烈要求盡快解決問題，人大常委的解釋絕不應被視為對香港自治的干預，而是對要求的善意回應。就目前面對的難題而言，除非終審法院作出新判決，否則香港根本無法在本身權力範圍內解決。

有論者質疑人大常委的解釋是否能有效解決問題，他們認為解釋沒有追溯力，所以不能取消既有的居留權。我不同意這個觀點。對法律條文進行解釋，就是要說明該條文的真義，及它一直以來具有的意思。普通法案例已經確立一項原則，就是假如法院作出一個新判決推翻之前就某法律條文作出的解釋，那麼這個被推翻的解釋就不能再被應用。所有根據該條文作出的權利索求都必須按新解釋處理。這項原則同樣適用於人大常委的解釋。在人大常委作解釋後，除了終審法院案件中的當事人外，所有其他聲稱擁有居留權的人士的申請，都會按人大常委解釋處理。

有部份人士指出如果人大常委就居留權問題對《基本法》進行解釋，它就可以就其它香港自治範圍內的條款進行解釋。這個說法從法律角度來說並無錯誤，但有兩個主要限制。第一，人大常委對《基本法》的解釋必須忠於立法本意，因此曾作出的保證不可能被撤消。第二，認為人大常委在將來會動輒行使解釋權是一個錯誤的假設。事實上，自立國以來，人大常委只行使過8次法律解釋權。最後兩次分別是在1996年和1998年，人大常委就中國《國籍法》在香港與澳門實施作出解釋，容許持有外國護照的香港和澳門中國公民保留中國國籍，而其外國護照則可用以前往其他國家和地區旅遊。

我們現時面對的困難極其罕見，並牽涉一個任何社會都會認為是最根本的問題，就是哪些人有權加入這個社會成為它的永久居民。假使人大常委就這個根本問題進行解釋，我們沒有理由相信人大常委會輕率地行使解釋權，例如只為了商業訴訟中某方當事人的私人利益而這樣做。

歸根究底，反對人大常委解釋很大程度上是一個觀感的問題。有人認為由人大常委解釋《基本法》會令人“以為”法治會被損害，以及司法獨立不保。我的回應是，我們應該更加注意和強調法律的真像，而非因誤導而產生的“假像”。我認為法律界有責任向公眾解釋法律的真實情況，而非片面地強調，或甚至製造負面的假像。

總結

我相信我剛才已充份說明人大常委的解釋不單是合法，而且是適當的方法去解決現時我們面對的困難。政府的決定是以原則作為考慮。如果人大常委對兩條相關的《基本法》條文作出與終審法院不同的解釋，則大部份難題都會獲得解決，而無需修改《基本法》。我深信這一個結果會是對香港有利的，並完全符合法治，司法獨立和香港高度自治的原則。

歷史把落實執行“一國兩制”構思的使命託付給我們，在克服當前極其嚴峻的局面時，我們要肩負這個責任，令“一國兩制”構思，得以穩固地植根於特區的體制之中。

完

一九九九年五月十八日(星期二)