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以下為律政司司長梁愛詩今日（星期六）在紀念《基本法》頒布九周年研討會「一國兩制的實踐與前瞻」上之演講詞：
高女士、各位嘉賓：
今天是《香港特別行政區基本法》頒布九周年誌慶日子，蒙邀出席與各位共敍交流，深感榮幸。
我會談論在《基本法》下三個重要範疇的發展：即法律適應化修改工作、對某些法例和行政規定的司法挑戰，以及香港特區與內地的司法互助事宜。
法律適應化修改工作
首先我想談談法律適應化修改計劃。回歸之後，香港法律須作適應化修改，以確保符合《基本法》，並切合香港作為中華人民共和國特別行政區的地位。例如，法例中對“總督”的提述須以“行政長官”代替。
去年，有多條法律適應化修改條例獲得通過，處理的問題十分廣泛，包括：對外國的提述、對各級法院和各類審裁處的提述、釋義條文和有關國籍的事宜。另有26條法律適應化修改條例草案提交立法會審議，現正進行立法程序。
去年作出適應化修改的法例條文中，包括《釋義及通則條例》（香港法例第1章）第66條。該條文訂明，除非條例明文規定，或條例的必然含義對“官方”具約束力，否則任何條例對"官方"都不具約束力。這條文反映了一項幾乎所有普通法司法管轄區都採用的普通法原則。它是一條解釋法律的規則，並沒有給“官方”任何特權。如任何法例意圖約束“官方”，並如此訂明或有如此含意，它對“官方”仍具有約束力。
我們就第66條提述的“官方”一詞作出適應化修改時，特別慎重研究，確保新條文的涵蓋範圍與1997年7月1日前的相同。這項修訂的目的是適應化修改，而不是法律改革。經過律政司和立法會仔細考慮，“官方”一詞以“國家”代替；“國家”的定義包含中華人民共和國相應的國家機關。
因此，第66條的適應化修改，純粹保留了回歸前法律的實質內容，以及反映主權移交的事實。但是，有關修改引起一些人的誤解。有些報章報道中國國營企業在特區獲給予特殊地位，這並不正確。“國家”的定義明文規定不包括執行商業職能的機關。指有關國家機關“凌駕法律”的說法同樣誤導。從沒有人指英國政府、駐港英軍或以前的香港政府凌駕法律，因為實際上並非這樣。特區政府和有關國家機關的情況也一樣，沒有凌駕法律。
有說法指修改香港法例第1章第66條是為了保護新華社，這也不對。修改該條文是因為要作出適應化，反映回歸的事實，這純粹是為了顯示國家對香港恢復行使主權。
有關《基本法》的司法挑戰
現在讓我談談有關《基本法》的司法訴訟。回歸後的新憲制引發不少憲制訴訟。我認為出現這些訴訟是一個好現象，證明香港的法治穩固健全，司法機構獨立自主，以及《基本法》擁有重要的憲法地位。《基本法》第十一(一)條規定，特區立法機關制定的任何法律，均不得與《基本法》相牴觸。
有關規管公務員隊伍的憲制訴訟
去年法院曾就兩宗與規管公務員隊伍有關的憲制訴訟作出判決。第一宗判決關乎1997年6月30日後，把殖民地時代管理公務員隊伍的憲制文件本地化的問題。回歸前，公務員隊伍的管理是透過英國國務大臣向總督發出的殖民地規例，以及由總督根據這些規例再確立其他規例來執行。回歸後，行政長官根據《基本法》第四十八(四)條的規定，發布有關公務員體系的行政命令，並按該命令發布有關規例。這些法律文件被外籍公務員協會質疑。《基本法》規定公務人員的原有制度“予以保留”，而任免公職人員應該“依照法定程序”進行。外籍公務員協會爭辯新制度並未獲立法會通過，因此不符合規定。法院駁回有關論據，並裁定原有制度是按行政程序確立，因此也可以同樣方式保留。
不過，關於被停職人員未獲批准不得擅自離開特區的一項規定，法院則宣布公職人員不受有關條文所約束。法院裁定，條文限制了《人權法案》第8(2)條所保障的離境自由，這樣的限制非“依法”制定。法院因此宣布受行政命令規管的公職人員，不受有關條文所限制。
法院另一項與規管公務員隊伍有關的判決，涉及特區政府發展一支能通曉中、英雙語的公務員隊伍的政策。這宗案件也是由外籍公務員協會提出，訴訟針對公務員事務局於1997年11月發出的通告，內容關乎按合約制聘用的外籍公務員申請轉為常額編制的安排。該會以多項法律理據提出質疑，其中一項是公務員事務局局長要求在1997年7月1日前已屬香港永久居民的在職外籍公務員，申請轉制時須符合一定程度的中文水平(作為申請轉制的考慮準則之一)的決定，是違反了《基本法》第一百條的規定。
《基本法》第一百條規定﹕香港特別行政區成立前在香港政府各部門，包括警察部門任職的公務人員均可留用，其年資予以保留，薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準。
法院駁回有關的論據，裁定該公務員事務局通告規定的安排是合法的。法院認為《基本法》第一百條的原意旨在確保公務員聘用的延續性，使公務人員的利益不會因過渡安排而受損。該條文無意禁止引進新的措施，提高管治香港的效能，其中包括在公務員隊伍推行雙語制的措施。這項裁決與政府最近建議的公務員制度改革有密切關係。
有關居留權的憲制訴訟
毫無疑問，去年最受公眾關注的憲制案件是涉及特區居留權的數宗訴訟。
不論回歸前後，香港都顯然需要控制內地來港的移民人數。自1982年起實施的單程通行證制度，由內地政府每日按配額發出通行證，使這類移民的數目得以控制。這個制度過去一直行之有效。
香港回歸中國後，上述移民問題出現一項新因素，因為《基本法》第二十四條賦予某幾類人士特區居留權。影響所及，成千上萬在內地出生和長大，之前沒有香港特區居留權的港人子女，都因為這條款獲賦予居留權。如果他們全部同時湧入特區，後果實在遠非本港社會支援服務所能承擔。
特區政府因此修訂《入境條例》，由1997年7月1日起，實施港人內地子女居留權證明書計劃。條例規定：他們必須持有有效旅遊證件，才可享有特區居留權；這種旅遊證件實際上是內地當局簽發的有效單程通行證，再加上附有入境事務處簽發的有效居留權證明書。要取得這種證明書，他們必須提出證明，令入境事務處處長信納，雙親當中至少一位享有香港特區居留權。
居留權證明書被質疑牴觸《基本法》，並提交特區法院審理。1999年1月29日，終審法院就四宗選定的案件作出裁決，以確立先例。案中在香港以外出生的中國公民聲稱擁有特區居留權。時間所限，我不便詳細討論判決內容，而只會簡述若干要點。
終審法院必須決定的事宜，其一是法院在審理上述案件時，是否有權解釋《基本法》的有關條款，抑或終審法院必須遵照《基本法》第一百五十八條，請全國人民代表大會常務委員會對這些條款作出解釋。
在這項尋求解釋的事宜上，終審法院認為當符合以下兩項條件時，便有責任把有關條款提交全國人民代表大會常務委員會解釋：
(a) 首先，當有關的《基本法》條款(一)關乎中央人民政府管理的事務，或(二)關乎中央和香港特區的關係，即為"範圍之外的條款"。終審法院稱這條件為"類別條件"。
(b) 其次，當終審法院審理案件時，有需要解釋這些條款(即"範圍之外的條款")，而這些條款的解釋會影響案件的判決。終審法院稱這條件為"有需要條件"。
終審法院認為唯獨終審法院才可決定某條款是否符合上述兩個條件。衡量是否符合"類別條件"(即有關的條款是否屬於"範圍之外的條款")，考慮原則是實質上，法院審理案件時最主要需要解釋的是哪條條款？如果屬"範圍之外的條款"，終審法院便有責任把條款提交人大常委會解釋。如果並非"範圍之外的條款"，終審法院便無需要這樣做。在這情況下，即使一條"範圍之外的條款"可以爭辯地說成與"非範圍之外的條款"的解釋有關，甚至規限了"非範圍之外的條款"時，法院仍無需把問題提交人大常委會。
終審法院認為，處理當前案件必須解釋的主要條文是第二十四條，因此，它無需提交全國人民代表大會常務委員會解釋。第二十二(四)條(該條文規定中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續)可能與第二十四條的解釋有關的事實，並未影響法院在這方面的判決。
終審法院要解決的另一個問題，就是裁定臨時立法會是否依法組成的立法機關，如果不合法，臨時立法會制定的居留權證明書計劃便不符合憲法。終審法院裁定臨時立法會是根據全國人民代表大會於1990年4月4日通過的決定合法組成的。
終審法院也支持居留權證明書計劃的下列各點 －
(a) 任何聲稱根據《基本法》第二十四(三)條享有居留權的人，必須申請取得居留權證明書；
(b) 上述人士只可藉持有居留權證明書確立身分；以及
(c) 上述人士必須留在內地，直至申請程序完成為止。
終審法院認為居留權證明書計劃的下述各項不符合《基本法》－
(a) 單程通行證上須附有居留權證明書；
(b) 居留權證明書計劃生效日期追溯至包括1997年7月1日至9日；
(c) 規定非婚生子女得藉着母親而不是父親取得居留權；以及
(d) 出生時父母並沒有居留權的人士不能享有居留權。
終審法院1999年1月的裁決引起兩項問題，惹起各界深切關注。其一是按終審法院的判決，享有居港權的人士移居來港，會對香港帶來甚麼後果。香港和北京方面都擔心，裁決會導致大批內地人士來港，對香港的資源構成沉重壓力。
另一項惹人關注的，是判詞中有關終審法院與全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會的關係。終審法院在判詞中指出，特區法院有司法管轄權，可以審核全國人民代表大會或其常務委員會的立法行為是否符合《基本法》，並有權宣布被裁定不符合《基本法》的立法行為無效。本港和北京的某些論者認為，這部分的判詞顯示終審法院把自己凌駕於全國人民代表大會之上，並賦予自己審查和監察全國人民代表大會每項立法行為的權力。
政府必須處理這些問題。並考慮了一些方案，包括申請重審、等待有關憲制問題的新訴訟、要求終審法院發出常規指引，以及要求法院澄清判詞中有關人大及其常委會的部分。最後，政府選擇了最後的方案，正式向終審法院遞交申請書。有關聆訊於1999年2月26日進行。
終審法院裁定：法院願意採取特殊步驟，根據法院的固有司法管轄權，作出以下聲明 －
"特區法院的司法管轄權來自《基本法》。《基本法》第一百五十八(一)條說明《基本法》的解釋權屬於人大常委會。法院在審理案件時，所行使解釋《基本法》的權力來自人大常委會根據第一百五十八(二)及一百五十八(三)條的授權。我等在1999年1月29日的判詞中說過：法院執行和解釋《基本法》的權力來自《基本法》並受《基本法》的條文(包括上述條文)所約束。
我等在1999年1月29日的判詞中，並沒有質疑人大常委會根據第一百五十八條所具有解釋《基本法》的權力，及如果人大常委會對《基本法》作出解釋時，特區法院必須要以此為依歸，我等接受這個解釋權是不能質疑的。我等在判詞中，也沒有質疑全國人大及人大常委會依據《基本法》的條文和《基本法》所規定的程序行使任何權力。我等亦接受這個權力是不能質疑的。"
我必須強調，上述聲明絲毫沒有偏離法院的原有判決。我相信這樣做有助消除有關方面較早前對判詞存有的某些疑慮。
然而，向法院提出申請本身引起疑慮，尤其是有人曾經說，政府提出這項申請是向法院施加政治壓力，損害了司法獨立。我反對這種說法。法院是為申請訴訟的人而設立；如果申請是基於誤解而提出的，法院絕對可以駁回。
再者，政府也沒有向終審法院施加任何政治壓力。把提出申請等同施加政治壓力，這種觀念是完全錯誤的。終審法院認為，有關申請在今次的特殊情況下是恰當的，因此決定受理，並澄清立場。如果有人認為或暗示終審法院法官將會或可能向任何政治壓力屈服，他顯然對主理終審法院各位法官的能力和誠信不甚了解。
我認為向終審法院提出申請的行動，完全有利香港。它讓我們對於具有重大憲制意義、涉及廣大市民和整體重要性的事宜，有了更深入的了解。法治、司法獨立和切實執行《基本法》都得以進一步加強。終審法院為澄清判詞而作出的聲明，對特區的憲制發展有積極的影響。這點實在不容輕視。作出有關聲明使我們能夠在"一國兩制"的歷史性憲制宏圖下向前邁進，而"一國兩制"的成功對現代中國和特區都極為重要。
未經探索的新領域
終審法院的判決和所引起的爭議，正好顯示了一項事實，就是自1997年7月1日起，我們是在新的道路上摸索前進。中國憲法與《基本法》對我們而言都是嶄新的事物，我們必須掌握兩者的關係，才能正確了解香港的新憲制。我相信法律專業人士和學者對這正開展的辯論，可以作出寶貴的貢獻。
我留意到法律學者和執業律師最近曾對好些法律問題提出了一些有用的意見，包括﹕內地與特區的刑事司法管轄權﹔根據《基本法》第一百五十八條，全國人民代表大會常務委員會和特區法院對《基本法》的解釋權﹔以及根據《基本法》第一百五十九條修改《基本法》的程序。雖然這些問題和有關《基本法》的其他事宜仍有待解決，但我有信心我們定能同心合力，找出圓滿的解決方法，實踐深具遠見的“一國兩制”原則和崇高理想。
最近，上訴法庭對污損國旗及區旗一案作出裁決。由於政府已決定就上述的上訴法庭裁決作出上訴，基於案件在審理中的規則，我不能對這案作出評論。
司法互助
根據《基本法》推展的另一項計劃是香港特區與內地的司法互助安排，這方面的進展令人鼓舞。本年1月，內地與特區法院就相互送達民事和商事訴訟司法文書事宜，簽訂了一份協議。這份協議按照《基本法》第九十五條簽訂，有關條文規定特區可與全國其他地區的司法機關通過協商，依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。協議訂明必要的規則，規管特區與內地其他地區之間相互送達民事或商事訴訟司法文書的安排，填補由於有關的《海牙公約》在回歸後不再適用於跨境的送達安排，所出現的真空。協議簽訂後，《高等法院規則》作出相應修訂，落實協議內容。這是我們實踐《基本法》第九十五條的首次經驗和朝着正確方向踏出的第一步，並會令兩地達致其它形式的司法互助。
政府與內地機關在去年11月，就特區與內地直接及交互承認、強制執行雙方仲裁裁決新安排的重要原則，達成協議。雙方現正磋商有關協議的文稿，只餘少量問題有待解決。回歸後，《紐約公約》不再適用於特區與內地。但是，特區政府與中央人民政府在磋商時都認為應該依據公約所訂的原則，訂立兩地強制執行的仲裁裁決安排。公約的原則普遍得到接受，相信有關安排也會廣受歡迎。實施交互強制執行特區與內地裁決的建議新安排，實際上只會為1997年7月1日以前的有關安排帶來些微改變。特區政府與中央人民政府之間的協商，進展令人鼓舞，可望不久會達成協議。
這些良好發展在在顯示內地與特區合作緊密無間。透過兩地緊密合作，以及特區政府與香港市民的齊心協力，我相信必能實現《基本法》的崇高原則和信念。
總結
總括而言，過去一年特區憲法取得重大發展。法律適應化修改工作穩步進展，特區法院所發展的法理體制有助大家更深入了解《基本法》的含義和作用，並為貫徹落實《基本法》提供重要指引。此外，我們也採取了重要步驟推展特區與內地的司法互助安排。
雖然特區在《基本法》下的運作經驗不足兩年，但效果已經彰顯。一些爭議的出現不足為奇，新的憲制不免會產生這些爭議。以《基本法》而言，一個國家有兩套截然不同的社會經濟和法律制度，情況自會更為複雜。正因為這樣，我們更要竭力加強兩地對這些制度的了解。我深信只要雙方真誠合作，增進了解，不時出現的爭議定能在一國之內依照《基本法》圓滿解決。
完
一九九九年四月十日（星期六）