「反壟斷」動議辯論 (祗發中文)

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以下為署理工商局局長蔡瑩璧今日(星期三)在立法會會議上就李永達議員的「反壟斷」動議辯論致辭全文:

主席女士:

我剛才聆聽了李永達議員及其他議員就議案發表的寶貴意見。首先多謝各位議員對本港競爭政策這個重要課題的重視,我希望藉此機會講述一下政府的立場和看法。

特區政府競爭政策的目標,是要提高經濟效益和促進自由貿易,從而惠及消費者。我們所講的「經濟效益」,就是指有效率地去分配有限的資源,希望令整體社會在可能範圍內獲得最大的經濟裨益。李永達議員在議案措辭中提及公平競爭法的目標是推動企業創新,和促進消費者權益。這與香港特區政府一貫所持的競爭政策目標是一致的。雖然如此,我需要強調一點:引入競爭法,只是達致上述目標的一種途徑,而非最終目標。如果未經深思熟慮,便引入競爭法,短期來說或許可使部分人士有所得益,但長遠而言,對營商環境、消費者以及整體經濟並不一定有好處。

一直以來,本港奉行的基本經濟原則,是讓市場力量自由運作,而政府盡量少加干預。只有在市場機制並不合適的情況下,政府在深思熟慮後才會介入,扮演一個監察者、或貨品及服務提供者的角色。而且,政府往往會刻意把我們的介入程度減至最低,以保障市場的自由運作。我們深信,這個原則最能有效加強新來者進入市場或在市場上競逐的機會,繼而促使資源有效分配,促進競爭和效率,以及減低成本和價格。基於這個考慮,政府會慎重研究各行業的不同需要和特性,分別採納適合不同行業所需的政策來維護健康的競爭,使新公司進入市場的能力,不會因不公平市場障礙而被削弱。這個政策一向深受商界及市民大眾所理解及支持,亦為香港的經濟成長帶來不少貢獻。在多份權威的國際競爭力報告中,香港均被公認為世界上最具競爭力的地區之一。我們當然不會因這些成績而沾沾自喜,相反,我們會繼續努力,確保這個自由市場不會受到不必要的干預。

今天的議案,是要求政府制定一條公平競爭法。在深入討論前,我希望先講講一個很基本的問題:甚麼是競爭法?

李永達議員在議案中指公平競爭法的目的,是消除不公平的市場障礙,以推動企業創新,並促進消費者權益。但究竟甚麼是不公平的市場障礙,或我們所謂的限制性經營手法呢?簡單而言,限制性經營手法可包括橫向協議(如操縱價格、分佔市場),也包括縱向協議(如操縱轉售價、獨家經營)和濫用市場壟斷地位等。但要分辨某一經營手法是否妨礙競爭,以及甚麼是最佳方法處理這些問題,國際經濟組織及學術界仍然沒有一致的意見。就算是制定了競爭法的國家,受監管的限制性經營手法範圍也十分不同。以美國為例,佔有市場百分之七十五才被界定為支配市場,而在其鄰國加拿大,有關標準是百分之三十五。此外,很多國家在處理縱向協議及合併等問題上的手法亦相當不同。

在現代商業環境瞬息萬變和市場多元化的情況下,要斷定何謂合理、準確和適用於各行各業的監管範圍是非常困難的。不過,政府在一九九七年研究是否制定競爭法時,曾經諮詢超過110家具代表性的機構。回覆者的主流意見認為不是所有的橫向協議和縱向協議都會妨礙競爭。另一方面,一套概括性的競爭法很可能會把一些無害的經濟活動也納入法網,結果只會適得其反。

此外,在複雜的商業環境下,要執行一條競爭法例,就必須設立一個專業、資源充足及擁有足夠調查權力的機構去承擔這個職責。一些國家,例如南韓,甚至設立專門的政府部門和法院來處理有關競爭的訴訟。向來以市場自由見稱的香港,是否有必要設立這類規模龐大的組織呢?如果我們不打算設立這類機構,另一個選擇是盡量將法例寫得簡單,然後留待法庭去審理。但這樣做,則只會回到我們較早前的問題─是否應該制定一條我們不能確定實際監管範圍的重要法例?相信大家都會同意,草率地制定一條含糊不清或者存在大量灰色地帶的競爭法例,非但不能解決問題,還會令有意在港投資的商人卻步,更會影響本港自由市場的聲譽,這並不是我們大家想見到的結果。

再者,我們必須考慮到在某些情況下,盲目地禁止或取締一些表面上看似限制性的經營手法,未必是最有經濟效益的政策,也可能違背了保衛自由市場的原意。例如對競爭秅ㄕh的行業實行一條概括性的競爭法可能會出現矯枉過正的情況。這些行業,看似有壟斷的行為,其實未必涉及限制性經營手法。此外,每個行業的實際市場情況不同,我們很難預先判斷個別營商手法對競爭的影響。讓我舉以下兩個例子:

(i) 合謀協議往往被視為違反競爭原則。但是,若這些協議的目的,是為了獲得規模經濟,或為了提高調配效率,而且其所屬行業的結構也存有空間讓新來者立足,我們便須小心分析有關協議的內容,不應以競爭政策的狹窄意義來否定或阻止這類協議;

(ii) 某些行業及市場由於現有經營者勢力鞏固,新入行者可能在初段進入市場時感到難以競爭。雖然如此,只要有關市場不存有限制性經營手法,我們不應打擊現有經營者而特別優待新入行者,因為這樣做絕不符合公平的原則。我們應讓自由市場機制發揮效力,決定誰可成功地進入市場,誰可繼續經營,誰應被淘汰出局。

簡而言之,一些表面上似乎會妨礙、限制或扭曲競爭的行為,不一定是不合情理的。我們應該作更詳細的分析,以確定這些行為是否蓄意造成壟斷,妨礙效率。以一條概括性的法例來禁制這類手法,很可能會矯枉過正。

此外,我們知道根據外國經驗,一個經濟體系的競爭法的範圍和有關機構的規模,並不一定與該經濟體系的競爭力成正比。根據擁有185個成員國的聯合國資料顯示,世界上目前共有七十多個經濟體系設有競爭法。正如剛才田北俊議員指出,目前,香港和新加坡這兩個經常被譽為世界上最具競爭力的經濟體系,都沒有訂立概括性的競爭法或反壟斷法。相信大家都同意,政府應該做的是確保市場高度開放和自由運作,締造一個讓經營者公平競爭的環境。

當然,政府並非完全否定概括性競爭法可能帶來的優點。但是,從剛才討論中,一條概括性的競爭法無論對已在市場內的經營者、準備入行的經營者甚至消費者都可能造成很多不明朗因素。所以,我們認為在現階段制定這樣的一條法例是弊多於利。我們不能只看見概括性競爭法的可能優點,而忽略它可能帶來的缺點,草率作出制定概括性競爭法的決定。

雖然政府並不支持制定概括性的競爭法,但這並不代表政府沒有決心透過競爭,提高經濟效益和促進自由貿易。在去年五月政府公佈的『競爭政策綱領』,在『競爭政策綱領』內, 政府巳清楚臚列了本港競爭政策的目標,並提出一些具體的指示,令政府部門、公營及私營機構都可以遵從。這份綱領,是由財政司司長領導的競爭政策諮詢委員會去年負責的重要工作之一。該綱領亦闡述了政府促進競爭的一系列方法,包括了下列措施。

競爭政策諮詢委員會檢討政府和其他公營機構沿用的做法,以確定能夠促進競爭的程度。到目前為止,競爭政策諮詢委員會已就多項可能涉及限制性經營手法的個案完成初步檢討,並審閱了二十八項由各部門提出促進競爭的新措施。我們打算於本年稍後發表一份有關競爭政策諮詢委員會的工作進度報告。這份報告將詳列上述所提的新措施,相信可加深各位議員和市民大眾對委員會的工作、角

色和運作有較深的了解。

競爭政策諮詢委員同時會透過適當的行政、立法等措施,在政府和公營部門內,就每個行業的個別情形推行促進競爭的措施。讓我澄清一點,政府並非害怕或反對以修改法例來處理違反競爭原則的問題,我們只是認為本地市場現存的限制性經營手法的情況,嚴重程度並不足以支持我們採取一刀切的立法措施。事實上,政府是採取了務實態度,針對個別行業所出現的反競爭問題。目的是確保政策切合需要,在有效地解決問題之餘並沒有對市場運作作不必要的扭曲。

其實,目前本港已有多條法例遏止不公平、欺詐或有誤導成份的商業經營手法,例如商品說明條例、管制免責條款條例、不合情理合約條例、服務提供(隱含條款)條例及貨品售賣條例等。這些法例均為消費耵瘍v益提供直接或有效的保障。例如,目前,各主要電訊牌照均載有保障競爭措施的條款,禁止持牌機構有任何妨礙競爭的行為,以及禁止市場佔優的營辦商濫用其市場地位。

政府亦會加強公眾的認知,使他們知道競爭對於提高經濟效益和促進自由貿易的重要性。例如,電訊管理局會加強宣傳教育,讓業內人士和用戶更清楚認識有關保障競爭的規定。

同時,政府亦鼓勵或勸諭私營機構自發性地遵守競爭原則,增加其運作透明度,以提高經濟效益和促進自由貿易。例如,在燃油及石油氣供應方面,政府非常關注油公司釐定價格的機制及透明度,最近油公司亦作出了正面的回應,政府今後會繼續注視燃油市場的發展,以及燃油、煤氣及石油氣的價格,鼓勵油公司經常檢討油價及增加釐定價格的透明度。

最後,政府非常支持消費者委員會制定促進競爭的工作守則,鼓勵私營機構推行有助競爭的措施,例如訂定保持和促進競爭的自我規管制度;並監察和檢討較易出現反競爭行為的行業的經營手法。

政府會繼續鼓勵消費者委員會就有疑問的營商手法諮詢有關的政策局和部門, 以及提交建議予競爭政策諮詢委員會審議。委員會最近決定今年在審議消費者委員會的建議時, 將考慮邀請消費者委員會的代表參與討論。

從以上各種措施可見,政府在競爭政策上採取了積極和務實的態度,在盡量不干預市埸運作的基本原則下,藉茼U項促進競爭的措施,提高經濟效益和促進自由貿易,從而惠及消費者。

李永達議員在他的議案中,指政府在若干市場上並無任何措施促進競爭。事實並非如此。在較早前的討論中,我已簡單提及政府就電訊市場和石油產品所採取的措施,現在我想講述政府在其他方面所做的工作:

(i) 在金融方面,金融管理局委托的顧問公司已於去年十二月完成了一份對香港銀行業的研究報告。為達到提高本地銀行的競爭能力,以及加強銀行體系整體的安全和穩健性等目標,顧問公司提出了一系列建議,包括為銀行界引入更多競爭,放寬「一家分行」政策和分階段撤消「利率規則」的政策。在未就顧問建議作決定之前,金管局現正就建議內容諮詢公眾。

(ii) 在貨運服務方面,競爭政策諮詢委員會亦曾研究貨櫃碼頭處理費的問題,並鼓勵定期航班組織增加透明度及與付貨人方面加強溝通及諮詢。經濟局已採取一系列措施,例如增加貨櫃碼頭的處理量,希望鼓勵競爭及降低收費。

(iii) 在資訊廣播方面,資訊科技及廣播局於一九九八年年底完成了包括競爭政策層面的電視政策檢討工作,並正按計劃推行有關的政策決定。

(iv) 在能源方面,政府就共用輸送系統以增加氣體市場的競爭,完成了可行性的研究,現正與煤氣公司商討建立一套會計系統,以便將來如有足夠的天然氣源時,可進一步考慮共用輸送系統的構思。在電力供應方面,政府亦已聘請顧問研究聯網及促進在電力供應市場競爭的可行性。

今天的動議辯論,反映社會人士十分關注政府如何處理競爭事宜,亦提醒我們必須努力貫徹執行競爭政策,以達致提高經濟效益和促進自由貿易。政府認為,最理想的路向,是以實事求是的態度,逐步制定最能促進本港經濟體系內不同行業良性競爭的各種架構, 亦不斷因應情況檢討有關的政策和措施。我們認為現階段不宜設立一條概括性競爭法,以免帶來額外的市場規管,令經濟效率、契約自由、消費者選擇、以及市場機制的靈活運作受到干擾。我們相信一套全面的競爭政策,加上針對個別行業需要而制訂的行政或立法措施,最能迎合香港目前經濟發展的需要。

一九九九年一月二十七日(星期三)