立法會:「行政機關與立法機關的關係」議案辯論(只發中文稿)

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  以下為政制事務局局長孫明揚今日(星期三)在立法會會議上就「行政機關與立法機關的關係」的動議辯論的致辭全文:

主席:

  剛才多位議員就行政機關與立法機關的關係發表了很多不同的意見。我很細心聆聽每位議員的發言內容,對於議員提出進一步改善兩者之間的溝通和合作關係的建議,我們必定會慎重考慮。

  首先我要回答周梁淑儀議員所問,為甚麼政務司司長沒有出席聆聽今日這個動議辯論,其實政務司司長很想出席今日的動議辯論,親自聆聽各位議員的意見,但正如她已經向立法會內務委員會主席和副主席解釋過,她因為今日要會見專程來港出席粵港合作聯席會議的粵方代表團成員,所以她未能親自出席這個會議,希望各位議員能夠體諒。

  政府對於這個問題的看法是行政機關與立法機關必須有緊密的溝通和合作,我們要建立互信的伙伴關係。事實上,政府一直以來都是盡量與立法機關透過現有的機制,彼此交流意見和研究解決方法,我們絕對有誠意透過這些機制達至共識。根據過往的經驗,大部份問題我們都能夠解決,例如政府過去數年所提交的法案,絕大部分均得到立法機關的支持而獲得通過。

  當然,由於行政和立法機關擔當不同的角色,有時難免大家持有不同的觀點。若果有人認為兩者持有不同的意見,便意味一個危機的產生,我覺得這是一個不成熟的看法。其實在一個多元化社會,各方面持有不同意見,是一個十分自然、普遍和健康的現象。這現象在其他民主政治體制中亦通常會看見。最近有報導﹐指行政與立法機關的關係出現了問題。其實,很多人只茞援顝憐髡b少數事務方面的分歧,這些分歧今日經過立法會討論,有幾位議員故意突顯出來,他們突顯了我們的分歧,但郤沒有提出我們愉快合作其實解決了很多問題,我覺得大家應該實事求是,有事情大家不同意見有甚麼出奇?就算是政府內部之間,看事情都有不同的意見,但最重要將我們分歧的意見,看看究竟有甚麼導致我們有分歧,我們基於民意的基礎,就會收窄我們的分歧。我們實在不應該以偏概全,輕率作出結論,認為現在行政與立法機關的關係出現了嚴重問題。我認為最重要的是如何善用及加強現有良好的機制來化解彼此之間的分歧和矛盾,加強彼此之間的合作。兩者之間有良性據理力爭是理所當然的,我們要極力避免的是惡意的謾薨M不理性的言論。

  張永森議員建議須盡快籌組改善行政、立法兩者之間的合作機制。事實上,現時行政機關和立法機關之間已經有各種正式和非正式的渠道,讓我們合作。立法會與行政機關的正式聯絡主要透過立法會的大會。像今天的辯論,將我們彼此不同的意見能夠公開向市民解釋,我深信市民的眼睛是雪亮的,我們的說話,他們認為甚麼是言之有理他們會聽的,那些是荒謬怪誕,他們是聽不入耳。其實立法會屬下

17個事務委員會,各政策局同事在制定政策時,絕大部份會主動將初步建議,提交有關的立法會事務委員會討論,我們有誠意聽取議員的意見,(其實議員很多時都反映市民的意見)然後根據討論結果,歸納後才提交行政長官會同行政會議決定。其實這個方式剛才有議員提過,我們不是一意孤行,閉門製造民意。假若政策牽涉法例的制定或修改,有關的法案須提交立法會通過。在審議的過程中,議員可透過法案委員會等途徑,向有關政策局提出意見。此外,立法會議員亦可向政府的各項工作提出質詢,以及就任何有關公共利益問題進行辯論。自7月首屆立法會成立以來,立法會已舉行了7次會議,議員合共提出了36項口頭質詢、213項跟進質詢和80項書面質詢,我們還進行了12次動議辯論,而政府的同事亦已出席了超過36次立法會屬下的事務委員會會議,就各方面的政策事項和公共事務向議員諮詢及彼此交換意見。有謂我們不能面對民眾,不能抬起頭來做人,這些都是過份誇張的言論,亦與現實脫離。

  除此之外,行政長官會出席立法會的特別會議,答覆議員的提問。行政長官亦與議員進行不定期的會面,聽取他們的意見。例如行政長官剛在上星期會見各議員及政黨代表,就多項經濟及民生問題交換意見,並聆聽他們就即將發表的施政報告所提出的各種建議。此外,政務司司長每個星期都會與立法會內務委員會的正、副主席舉行會議,討論立法會關注的事情,以便政府能夠作出跟進。另外,政府官員亦不時就一些特別事項,如編制財政預算案等,徵詢議員的意見和向議員們作出簡報。

  除了這些較正式的溝通渠道外,行政長官、行政會議成員與我們的同事亦會通過其他非正式的渠道,和議員保持聯絡,加強彼此的了解,例如出席議員所設的每月午餐聚會,以加強彼此的溝通和市民民意的了解。

  正如原動議指出,行政機關和立法機關的關係必須建立於基本法的憲制基礎上。基本法已清楚釐訂行政機關和立法機關的職能和彼此之間的關係。有所謂立法會議員的天職,恕我不明白何謂天職,基本法已清楚釐訂職能,所謂天職是不能在基本法找到。根據基本法第四章第二節,香港特別行政區政府是特區的行政機關,而行政長官是特別行政區政府的首長。特別行政區政府行使基本法第62條所賦予的職權,包括制定並執行政策;編制並提出財政預算;以及擬定並提出法案、議案、附屬法規等。基本法第64條進一步訂明,特別行政區政府必須遵守法律,對立法會負責,這些剛才幾位議員都提過,我在此重申我們會遵照基本法第64條的規定:執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告;答覆立法會議員的質詢;徵稅和公共開支須經立法會批准。

  基本法第73條亦清楚釐訂,立法會的職權包括制定法律、審核和通過財政預算、批准稅收和公共開支、對政府的工作提出質詢、接受市民申訴並作出處理,以及就任何有關公共利益問題進行辯論等等。凡此種種都是非常具體的職能,我不明白有些議員為何說得自己如此不堪,說自己是橡皮圖章。

  在基本法所確立的政治體制中,行政機關與立法機關既有明確的分工,同時又須互相合作,維持緊密的伙伴關係。行政機關負責擬定及提出法案,而法案必須經立法會通過,由行政長官簽署、公布,方能生效。每年的財政預算案由行政機關負責編制,而立法會則負責審核及通過。行政機關負責制定並執行政策,而立法會則有權對政府的工作提出質詢。此外,基本法亦規定行政機關在執行法律、作施政報告、答覆質詢、徵稅與公共開支須向立法會負責。所以,對於李卓人議員批評基本法沒有定出有效架構的講法,我不敢苟同。

  正如剛才多位議員指出,在現行的機制下,由於行政機關在立法會並沒有議席,因此不能確保所提出的法案和撥款申請一定能夠獲得立法會的接納和通過。無可否認,這對政策的釐訂和實施有一定程度的影響。但我們相信,只要雙方共同以香港市民的整體利益為依歸,加強溝通,定可避免嚴重的分歧。即使我們有分歧,亦可透過協商而達致共識。我們亦清楚了解,只有符合公眾利益的政策才會獲得公眾支持,而有關的法案或撥款申請亦必須符合這個原則,才能得到立法會的通過。

  有些議員似乎有時想說與政府合作,(便)將他們自己變成一個橡皮圖章,其實並不是這個意思。有很多事情大家不同意見,我們現在能夠收窄我們的意見,能夠達成共識,這個基礎是建於民意之上,我看不到這個方式,是可以曲解為不能發揮立法機關要求行政機關負責這個講法。

  相信大家都理解,政府在制定政策時,必須作通盤考慮,要平衡各方面的利益。在分配有限的資源時,亦必須考慮本港長遠的利益。有時候個人或團體會從某一個特定角度去表達他們的意見,我認為這是必然的和無可厚非的。但作為一個負責任的政府,我們必須考慮社會的整體利益。假如政府不能接納某些意見,政府必須經過慎重的考慮並且具有充分的理據,同時亦要作出詳細的解釋,從而獲取議員及廣大市民的認同和支持。簡而言之,政府雖然不是由普選產生,但政府同樣有需要得到民意支持,只要政府的政策是切實和堅定建築於民意的基礎之上,我深信政府所提的議案和議員所提的看法如有矛盾。

  有議員指出,要落實行政機關向立法機關負責,以及改善行政與立法機關兩者之間的關係,必須推行部長制。然而各議員所提出的部長制模式各有不同。有議員建議應委任政府以外的人士為主要官員;有議員則建議委任立法會議員為行政會議成員,各自負責某一政策範疇;亦有議員提及英式的部長制,由立法會的議員組成內閣。關於此點,須知道基本法並沒有作出實施部長制的安排,而根據基本法,如果立法會議員接受政府委任為公務人員,則會喪失其立法會議員的資格。在現時的政治環境下,我們認為沒有需要推行部長制。正如我在7月動議辯論全面直選時指出,我們必須就本港長遠的政制發展模式,包括行政長官和立法會選舉(此點剛才已有幾位議員提出過)、行政與立法機關的關係、政府主要官員的任命制度、公務員體系等多項重要議題作深入研究和分析,然後才提出可行的方案,讓議員及市民大眾考慮。現階段我們會按照基本法,循序漸進地發展我們的政治體制,並加強及改善現行的機制。此外,我們亦會就不同的方案作詳細研究,慎重考慮下一步我們的工作方向。

  我在7月的動議辯論時亦已清楚指出,基本法作為香港法律體制中最重要的憲制文件,其穩定性是非常重要的。我們實不應在基本法實施短短一年後,便輕言提出修改。所以我不贊同李卓人議員所提出的修正議案有關這方面的提議。

  跟各位議員一樣,我們非常重視行政與立法機關的關係的重要性。正如有議員所講,現有制度尚有未臻完善之處。因此﹐我們會不時覆檢行政機關與立法機關的溝通渠道及工作關係,令這個制度更加完善,令雙方的伙伴關係更為密切。政府官員會繼續與立法會議員保持溝通,希望透過議員讓市民能夠了解政府所作出各種建議背後的理念和政府的立場。在政策尚未釐定之前,向議員解釋政策的方向,彼此交換意見。在制定政策過程中,我們會主動向議員解釋問題的癥結所在,並提出實務的建議、實務的解決方式,讓議員與有關官員就有關的課題,作出深入的討論,交換意見。議員亦可在每星期立法會會議上提出相關問題,要求政府作出交待。在這個過程中,市民大眾亦可透過不同途徑,包括政府其他常設的諮詢委員會、大眾傳播媒介和書面建議等,提出意見,以供政府考慮。我們希望通過這個具備高透明度的機制,令所制定的政策在提交行政長官會同行政會議決定時,已經有鞏固的民意基礎。如有關政策需要制定法例或動用公帑來落實,立法會更有機會詳細審議有關的法案或撥款申請。

  我們會致力進一步加強和完善現有的制度,使政府與立法機關之間的溝通渠道更加暢順、工作關係更加密切。我希望雙方的關係能夠建基於彼此互相諒解、互相配合、互相合作的基礎上,加強彼此的溝通,以期建立互信的伙伴關係。

  多謝主席。

一九九八年九月二十三日(星期三)