署理財經事務局局長演辭

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  以下為署理財經事務局局長黎高穎怡今日(星期三)在立法會就田北俊議員所提動議辯論的發言全文(只有中文):

引言

  主席女士,剛才議員的發言,無論是否支持動議放寬住宅樓宇按揭七成上限,但都一致認同一個目標,就是幫助市民置業自住。我想首先指出,在幫助市民自置物業這個目標上,政府和議員的意見是非常一致的。

  議員也提出要關顧銀行的審慎監管原則。七成按揭指引的本質,正正是審慎銀行監管政策的一部份。稍後我會更詳細解釋,為何政府因為此緣故,認為是不適宜利用該指引去達致任何房屋政策或目標。因為正如有議員指出,取消七成按揭並不是全無代價的,甚至可能會影響銀行體系的整體穩健性。而在維持金融穩定、銀行審慎監管的政策毫不置疑的情況下,我們不能因有其他政策目標,而要犧牲這樣一個重要的前題。因為如果我們放棄銀行系統的穩健性和金融制度的穩定,其他的經濟環節,不論是存款者或借貸者,同樣會受到影響。

  我們同時相信,在不影響銀行業穩健的情況下,有其他措施和政策可更有效地幫助市民自置居所。因此,我們堅持這方面的某一項措施,並不是說我們與其他推出的房屋政策有矛盾的地方。

七成樓宇按揭上限背景

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  七成樓宇按揭上限是在一九九一年十一月,由銀行同業協商採納,並得到銀行監管當局全力支持,至今已成為審慎監管銀行政策的一部分。這指引並非單是打擊樓宇炒賣措施的一部份。反之,經歷了過去七年來樓市多次上落,我們仍然保持這個作為審慎監管銀行的一部分。因為此正正是其最主要目標。因為若按揭成數過高,樓價大幅下調時,便會容易造成資不抵債的情況。

  剛才有議員提及,在外國是沒有類似限制。但其實據這些國家的經驗,例如英國和美國,他們的數據顯示,當樓宇按揭成數愈高,拖欠還款比率則愈高。因此,我們覺得樓按成數過高,會增加銀行的風險。

  七成樓宇按揭上限自從於一九九一年十一月被採納後,對於保障銀行體系在市場表現反覆及前景不明朗情況下,維持穩定,是一項重要的風險管理工具。剛才亦有議員提及。一直以來銀行面對樓宇價格大幅的波動,但由於有這個七成按揭指引的規限和銀行本身維持審慎的借貸態度,所以現在的按揭貸款質素仍然良好,這個指引對維持銀行體系穩定的正面作用,是無容置疑的。

  而我們應該緊記,無論在經濟順景或逆境時,市況向上升或向下調時,都應防範金融風險。現時外圍因素仍未明朗,經濟復甦前途未清晰時,我們更覺得金融體系的穩健是最重要的。

與四成物業貸款上限的分別

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  有議員表示,既然金管局認為已經沒有需要維持四成物業貸款上限,為何要保留七成按揭的上限?在政策上是否有矛盾?其實,並沒有政策上自相矛盾的問題存在,因為兩項指引是為了管理不同的風險而設。

  四成物業貸款上限的作用,是為了防止認可機構(即一般稱銀行)風險過度集中於物業貸款。撤消是項指引,並不表示我們毋須繼續監管有關風險,而是因為有其他措施和監管環節,可以保障銀行在這方面的穩健性,兼可以保障其他存款者的利益。

  第一,金管局認為要求銀行必須披露物業貸款所佔比率,從而使機構受到市場的監察而更為自律。第二,這些機構可以透過出售按揭予香港按揭証酗膝q,有效及快速地調整過度集中於地產市場的風險。第三,這些機構應透過更有效及穩健的內部風險控制措施,適當地控制其物業貸款的比例及質素,包括遵守七成樓宇按揭上限提供貸款。撤消四成指引後,金管局會繼續於每年年初與機構洽商其有關物業貸款的預期增長,以便持續監管銀行機構風險過度集中的問題。

  這是一套整體計劃、一套監管措施,是不能分拆任選一項來做。在另一方面,七成按揭指引的目的是維護金融機構所面對的市場風險,即價格波動所引起的風險。過往經驗顯示,香港物業價格可以有很大的波動,而七成按揭指引則有效地提供予銀行機構足夠的保護,減少抵押品成為負資產的機會。

  鑑於目前物業市場的調整,及樓宇按揭貸款質素有輕微惡化的趨勢,三個月或以上拖欠比率由六月的百分之零點二九升至七月的百分之零點三四,銀行應該加強風險管理措施,包括維持七成按揭上限指引,而並非反其道放寬指引,這樣才能保障銀行體系的穩定性。

  在談及壞賬比例時,有議員也問及怎樣比較樓宇按揭貸款的看法與其他一般工商業貸款的看法,是否有厚此薄彼?是否只對樓宇按揭有比例上限?我順道在這婺捄炊@下。

  我們強調為審慎監管而制定的各項措施,必然是整體性的制度,不單按照國際標準去決定,也要按本地的情況而決定。在本港而言,因為樓宇按揭已是很重要的一環,大家會比較注視。有關樓宇按揭的監管,是比較容易掌握,因為樓宇有價,剛才有議員也提及,很容易定出樓宇價值。也包括個別機構應該放多少風險,例如四成上限、或是七成上限,這些數字也是公眾容易掌握的。

  但是,不要忘記,當要取消任何一個數據上的上限時,是一整套看的,我們是保留其他監管因素。因此,每一個因素都是重要的環節,不是說取消某一個數字便可以將另一個也取消。

  相對來說,其他工商業的貸款,我們沒有比較容易可以說出來的比例。但其實個別銀行的做法是非常審慎。他們要通過長期與個別工商業的了解,知道其運作,也對其還款能力作出審慎的批核,才決定作出貸款與否。而且,每作出一批貸款,是需要用銀行本身的資本去支持,才能滿足資本充足額的要求。相反,樓宇可以靠樓宇本身的資產去支持。

  因此,雖然沒有特定數據比例限制工商業貸款,並不代表對工商業貸款沒有審慎監管,或有寬鬆、有厚此薄彼的情況出現。

議員放寬上限的論點

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  剛才議員在發言時要求放寬七成上限,提出了三個論點,讓我在這埵^應一下:首先是樓價已作下調,再大幅下調機會不大。是否不需要七成按揭的上限?第二是是否應該給予銀行有較大的自由度?第三是是否可以幫助市民更容易置業?

維持七成樓按上限的理據

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  讓我一併回應以上提出的論點。我先前已經解釋過七成樓宇按揭指引的本質,是一項風險管理工具,是審慎銀行監管政策的一部份,絕不可以將這個指引的意義混淆,闡釋為調節物業市場的措施。

  而更重要的是,我們要明白到樓宇按揭,是以物業作為資產抵押,以取得銀行貸款的安排。而物業價格可以有很大的波動,七成的樓宇按揭上限,正正是使銀行可以抵受物業市場波動的措施。當市場仍在波動時,另一方面我已提過按揭還款拖欠率有上升的趨勢時,我們所行方向定是朝向更慬慎的政策,而非反其道而行,將其放寬,犧牲銀行的穩健程度。

  況且,還有一點很重要,就是國際評級機構在近期,即自去年十月開始,向香港整體經濟以及個別銀行的評級發出分析或公布降級的情況時,都是重覆提出一個疑慮,就是樓價下調對銀行穩健性所造成的壓力。我在這堣ㄕA將這些例子重覆舉出。但是可以告知大家的是,多間不同評級機構在不同時間發表的報告,無論是說要繼續監察,或者作負面分析研究、或是降級時,都是一而再、再而三提及,縱使今天物業市場的下調並未引起銀行體系穩健方面的問題,但如有任何其他措施的改變,或物業市場再度下調時,這絕對是他們非常重視的一環。

  我們擔心的是,如果放寬七成按揭上限,使按揭貸款的風險提高,削弱銀行界整體的穩健性,或會影響香港及香港銀行的信貸評級時,其實間接會影響銀行融資成本和能力,對於需要銀行信貸的人士,包括要置業人士,同樣會受到負面的影響。

  此外,這項措施如果實施,亦容易被投機者渲染,指政府金融當局因為受到政治壓力,所以放棄所有審慎監管的考慮,而作出這些措施。這樣亦可能作為另一個衝擊的藉口。因此,放寬這個上限,實非明智之舉。

  至於是否讓銀行有更多自由度的說法。我想指出,根據金管局所提供資料顯示,在七月份新批樓宇按揭的平均按揭比率,其實一般銀行所做只及六成。顯示實際上銀行在七成上限的原則下,仍有空間靈活處理住宅樓宇的按揭貸款,但他們都在上限之下,縱管有靈活、有自由度,都沒有盡用,因為他們有其他審慎條件,去決定個別情況的做法。

  另外,我們已經撤消了四成上限銀行總貸款的指引後,銀行已經有更多的彈性,可以去做有關的貸款。

對樓市的影響

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  至於對樓市的影響,我們亦懷疑放寬七成按揭上限,是否一定會對樓市有正面作用,是否可以幫助市民置業。相信大家會同意,影響樓市的因素眾多,包括供求情況、利率走勢、置業者的收入及就業前景、銀行的信貸政策及取向、整個銀行體系銀根的寬鬆程度等等。因此只是說一個因素,是否可以直接影響樓市,或市民在置業方面受惠,這方面我們還不太肯定。

  除了從審慎監管的角度,好像會限制銀行運作的同時,我們也有積極去做一些工夫,使整體金融體系銀根會鬆一些,以及針對樓宇按揭貸款方面,放寬他們的資金來源。這方面便是有關成立的按揭證券公司。

  大家都知道,政府去年十月成立按揭證券公司的目的,就是為了推動香港按揭市場發展,從而加強市民自置居所的能力,增強銀行及貨幣市場的發展。透過按揭證券公司,銀行能夠將按揭出售,以便得到穩定的流動資金,將其再借予更多的置業人士。截自今年八月底,銀行已售予按揭證券公司超過五十億元的按揭。即是說,我們在這方面提供了更大的額外流動資金。

  同時,按揭證酗膝q亦積極推動定息按揭,使置業人士免受利率波動的風險。亦讓銀行更容易批出這方面的貸款。截至九八年九月十日,我們推行了一個試驗計劃的半年內,獲原則上批準的定息按揭貸款已接近一千宗,涉及款項為十三億五千萬元,實際上已支取的貸款已遠遠超過一半。參與推出定息按揭的銀行亦由最初試驗計劃的兩間增至八間。在未來六個月內,按揭證券公司預算再批出三十五億元的定息貸款,透過銀行幫助置業人士去置業。

  由此可見,只要是在不違背審慎監管原則下,當局會致力維持方便市民置業的借貸環境。

協助市民自置物業的計劃

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  剛才議員也提及三個特別是政府推出來幫助市民置業的計劃,使不同階層的市民,特別是中下收入階層的市民,使其有(置業)能力。這些計劃分別是主要為公屋及準公屋居民而設的自置居所貸款計劃,為中等入息家庭而設的夾心階層住屋貸款計劃,及為月入不超過七萬元的家庭而設的首次置業貸款計劃。

  以上三個計劃,特別是夾心階層貸款計劃,以及首次置業計劃,都是針對要幫助這些家庭在付出首期而設立的。這些計劃亦得到立法會歷屆所支持而得以實行。

  迄今為止,已有約二萬二千個家庭獲得自置居所貸款計劃的資助;相信今個年度受惠的家庭可達一萬個。在本年度,將有一萬二千個家庭能受惠於首次置業貸款計劃,而之後三年,每年可批出的貸款名額有六千個。至於夾心階層貸款計劃方面,從九三至九四度開始至現在,已批出了五千多項申請,而在不久將來,會有一千五百個貸款可以接受申請。

  由此觀之,在其他措施方面,我們是絕對願意配合怎樣幫助市民去真正達到自置物業的目標。

  剛才也有議員提及,有許多發展商為其新樓盤提供二按,有時是兩成,有時甚至是三成,使置業人士可以按其經濟狀況,可以用更少的首期入市買樓。市場方面,亦提供這方面的答案,就是願意分擔部分風險,在不影響銀行體系的風險情況之下,他們分擔這部分的責任,可以幫助置業人士達到其目標。

結論

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  總括而言,我們同意有需要幫助市民置業,但不同意放寬七成按揭上限是達致這個目標的方法。因為七成按揭上限基本上是銀行監管的風險管理工具,在政策範疇上不應被視為影響物業市場的措施,或房屋政策的一環。

  在目前的經濟情況下,任何放寬這個持之有效的監管措施,很容易被國際投資芚欓側W加銀行風險的因素,對香港帶來負面影響,是不應忽略的一個重要考慮因素。

  而另一方面,剛才也有總結,就是我們已提供了各項貸款計劃,市場上亦聽到這個訴求,在其商業計劃中提出這方面的幫助時,我們覺得已經可以有效幫助置業人士。基於以上原因,政府不支持動議。多謝主席。

一九九八年九月十六日(星期三)