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以下為政制事務局局長孫明揚昨日（星期三）在立法會會議上就「區域組織檢討」的動議辯論的致辭全文：
主席：
首先多謝各位議員就議案辯論發表多方面的意見，深具參考價值。重組區域組織是一個極具富爭議性的問題，剛才在會議廳已聽得很清楚，各政黨的意見頗不一致，亦與我們的初步看法不同。正如很多議員所說，這實不足為奇，因為有些問題現時還沒有完滿的解決方案，我期望在政制事務委員會日後的會議上繼續跟進，我們的目標是盡量減少彼此的分歧，期望達致一個大多數人都能夠接納的解決方案。
我今天所提的是我們對重組區域組織的初步看法，包括我們的目標及落實有關安排的建議。我想強調這並不表示政府對這個問題已經作出了一個決定。我所講的只是我們在整個決策過程中所踏出的第一步，之後尚有漫長的道路要走。這會是議員和我們並肩同行的路途。
去年十月行政長官發表施政報告，提出要評估現時兩個市政局和十八個區議會的區域組織架構是否能配合社會的轉變，提供切合市民需要而又有效率的服務。
《基本法》為特區的區域組織架構安排，預留了靈活的空間。在《基本法》的起草過程中，各界人士就未來區域組織的架構，曾經提出幾項不同的建議，包括維持現狀，以至合併或解散部分區域組織。由於意見紛紜，《基本法》第九十七和九十八條只作寬鬆的規定。所採用的字眼，例如「可設立」、「或負責」具有彈性，讓特區政府可自行決定細節。
檢討和改革的需要
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在過去兩個月的諮詢期內，我們已積極透過不同的渠道鼓勵公眾人士發表意見。我們察覺近期湧現一些言論，表示特區政府應該先解決一些迫切性的政經事務，例如金融風暴造成的社會問題。現階段應該維持現有的區域組織架構，待適當時機，再作檢討；以免在特區政府成立不久，即對區域組織作重大的改變，令目前的穩定局面受到衝擊，影響市民信心。
我同意區域組織的檢討要慎重行事，但鑑於目前的區域組織是去年回歸之後的過渡性安排，屬「臨時性組織」，議員的任期至明年底屆滿，所以我們必須要在此之前把握時機，為特區未來區域組織作出妥善的安排。
我們檢討的首要任務是就整個架構制定最佳的長遠目標，訂下明確安排，然後考慮達致這個目標的途徑。
作為一個開放的政府，我認為我們應盡量聽取議員和市民大眾的看法，加強我們決策過程的透明度。我們希望社會各界會就我們的初步看法作出積極的回應，好讓我們的最後決定，能夠廣為市民大眾所接納。
市政局政治功能減退
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有很多議員說我們在政權上政治上在諮詢文件上沒有交待，現在我想在此作出交待。
八十年代以前，由於種種原因，香港沒有民選的立法機關，市政局是當時唯一有民選代表的機構。民選的市政局議員除了處理本身負責的食物及環境衞生、文化康體等事務外，還兼任非正式的「冤情大使」，甚至是負責監察政府有關方面的政策。但隨着代議政制的發展，市政局議員所扮演的「冤情大使」和公共政策監督者的角色，已經淡化。
首先，一九八二年成立的十八個區議會雖然主要的職能是諮詢性的機構，但由於討論和關注的議題十分廣泛，可以說是無所不談。加上貼近基層，能夠有效反映民意，監察地區施政，因而成為官民之間有效的溝通橋樑。在推動地方民主和社區參與方面，發揮很大的作用。
接着，九十年代初立法機關引入部分直選議席，繼而發展到特區第一屆立法會議員全部由選舉產生，並且將會按《基本法》的時間表逐步邁向全面直選。立法會是一個有公信力的民選議會，除了立法和審核財政預算外，更透過成立事務委員會、口頭及書面質詢及動議辯論等方法，監察特區政府各方面的施政。
反觀，兩個市政局雖然在培育人才方面發揮過一定的作用，有不少立法會議員循參選市政工作的途徑，晉身立法機構；但由於兩局負責的工作範圍狹窄，只涉及食物安全、環境衞生、文藝和康體幾個範疇，難以成為在地區層面推動民主參與的重心。從我們收到的市民意見可看到，一般市民較關注兩個市政局是否能提供良好的服務，而並非作為民選議會的角色。我留意到最近香港大學社會科學研究中心所做的獨立民意調查結果顯示，在三級議會中，市民對兩個市政局的服務成效的評價，比立法會和十八個區議會低。
簡而言之，兩個市政局的政治功能隨着代議政制進一步的發展經已淡化。這並不是李華明議員所指我說「完成了」，他們並未完成了，而只是淡化了了。我們實在沒有充分理由單從政制及政治的層面去考慮有關的建議。我們應從行政管理角度去尋求一個有利於統籌食物安全及環境衞生，又能有效提供文藝、康體服務的方案。
從行政管理的角度來看，《諮詢文件》已經明確指出目前兩個市政局和兩個市政總署，與一些相關的政府部門（例如衞生署、漁農處和環保署等），以及其他法定組織（例如香港藝術發展局、香港康體發展局和十八個區議會），出現了職權分散或職權重疊的問題，需要正視。
食物安全、環境衞生
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有關職權分散的問題，當然以食物安全事故最引起公眾的關注。有議員批評政府「借'§瓈翩v，即借「禽流感」事件抹黑兩個市政局。其實，我們絕對無意就個別事件責難兩個市政局，所以我不明白為何那麼多議員自動對號入座。《諮詢文件》以「禽流感」事件做例子，只是要指出現時處理食物安全工作的架構的不足之處。
由於部門之間職責過於分散，要處理一件涉及食物進口、批發、零售、屠宰、製造、貯存、食用和疾病控制等等環節的事故時，涉及的部門和機構（包括兩個市政局）不下六、七個之多，局和局、署和署之間，並無從屬關係，加上有時候分工欠清晰，協調起來常常遇到不少困難。在平常日子，多花時間做跨部門協調，雖然會影響效率，問題還不算大，但遇上分秒必爭的緊急事故，例如「禽流感」事件，就暴露了這個架構的嚴重弱點。
我們經歷了這些食物安全事故，也聽到社會上（包括醫學界人士）清晰和強烈的意見，要求政府加強部門之間處理食物衞生事務的統籌和協調工作，將有關工作盡可能集中由一個部門處理，並向一個政策局負責，以便加強問責性和應變能力。為了回應這些要求，政府才在《諮詢文件》中明確地提出解決有關問題的可行方案。
我們收集到的不少精警的意見，經考慮後，我們的初步結論是以上重組政府部門及政策局的建議，不失為一個可行的目標。
當然在落實這個建議之前，政府有需要清楚交待新設部門的組成方式、工作範圍、與其他有關部門的工作關係、實際統籌及協調的模式等等。至於負責這個新部門的政策局的相應安排亦應一併考慮。我很高興我們已經準備就緒，將於下星期展開政府內部有關檢討工作，希望於本年底之前能夠制定一個詳盡的可行方案，包括如何將現時兩個市政局所負責的食物安全及環境衞生工作重新分配，以利統籌及協調。
以上建議絕不會導致一些人所說的政府自把自為、缺乏民主監督的情況。相反，由於權責清晰，立法會能更有效地監察有關的政策制訂和審核財政撥款。而在地區層面，區議會亦能更有效地監察政府部門的工作，有關環境衞生的問題無須像現時這樣，在市政局和區議會兩層次之間反覆討論。
至於李華明議員提及的兩個臨時市政局通過的「一個市政局及一個市政總署」方案。我們覺得無論從行政管理和政治體制的角度來考慮，都是不能接受的方案，也不能像某些人所提出的，作為一個長遠改革的過渡性安排。
首先，將兩個市政局和兩個市政署合併是一個非常重大的手術，涉及差不多三萬名員工和統一兩個市政局目前很多不同的做法。完成這個手術後，由於有一個全新的市政局，日後假如想要再進一步精簡三級議會架構，例如合併成為兩級議會，將會面對更加大的阻力，因此，“一局一署”絕不能作為一個過渡性方案來考慮。
從行政效率的角度來看，由“一局一署”來處理所有食物安全和環境衞生問題以及提供全港的文化、康體服務，也不可行。要做好統籌和協調的工作，這個「市政局」和「市政總署」必須獨力負責目前分散由不同部門（例如衞生署、漁農處和環保署）處理的食物安全和環境衞生工作。一個近三萬人，即全港六分之一的公務員的龐大部門，涉及的工作範圍如此龐雜，需要很多方面的專業知識，很難找到一個能管理好這個部門的署長，另一方面，透過選舉產生的議員，我們不能保證他們擁有全面相關的專業知識，所以會有很大的困難兼顧眾多範疇的決策和監管工作。
尤其是遇到食物或環境衞生的緊急事故，這樣一個架構是否能夠當機立斷，作出迅速和有效的反應，我想市民大眾都會有很大的疑問。
此外，一個全港性的市政局，管理六分之一的公務員，並全權處理所有涉及食物安全、食物和環境衞生的事務，是否超越了《基本法》對區域組織的性質和職權的規限，相信會有爭議。但無論如何，這個擁有強大行政權和財權的市政局，亦會很大程度削弱立法會根據《基本法》所擁有的監察政府的權力，在政治層面會產生衝擊。
有議員提出另一個建議，由政府負責食物安全工作，而由一個合併的市政局負責所有的環境衞生事宜。理論上，我們可以清晰劃分兩者的工作範疇，但在很多情況下，食物安全和環境衞生問題是互相緊扣、難以截然劃分的。街市管理就是一個好例子，假如街市環境衞生差，必然會影響到售賣的食物的安全程度。假如因職責分散而不能有效統籌街市整體的食物安全和環境衞生工作，服務將難以改進。
到目前為止，從行政管理的角度來看，把食物安全和環境衞生工作重新分配，交由一個新部門和一個政策局去承擔是最恰當的安排；因為這有利於調整分工，以達致理想的協調和統籌效果。
文化、藝術、康體
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至於如何更有效地執行兩個市政局餘下的文化藝術和康樂體育職能，我們至今收集到的主流意見可歸納為兩個方案：一是將兩個市政局合併為一個局，專責文藝康體的工作；另一個則是解散兩個市政局，將有關的職能轉交政府部門或分別負責文藝和康體的現有法定組織。
第一個方案的好處是保持一個民選的議會架構，但是否值得為了文藝康體事務而舉行大規模的全港性選舉，而民選的議員是否具備相關的專長，推動文藝和康體的發展，實在是一個疑問。
第二個方案的好處是專門負責文藝和康體工作的法定組織既可包羅社區代表，又可讓文藝和體育界人士參與，較易在專業參與和社區需求之間取得平衡。
我們要考慮的是如何善用資源，有效地推動香港文化藝術和體育的發展。目前資源分散、缺乏協調、總體政策薄弱的情況，為不少藝術和體育界人士所詬病。既然我們已清楚看到問題所在，就不應留戀舊有架構，而應致力為推動香港未來文化藝術和康體的發展奠下基石。我們將收集到的意見作深入的分析後，會再着手研究籌組新架構的細節。我們將會利用這個機會，一併研究如何改善一些長期為文化藝術界和體育界人士所詬病的問題。
區議會
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交待完了兩個市政局，我們再交待對區議會的看法。社會人士普遍認為區議會制度運作相當良好。一般評論都認同區議會的功能，及其工作的表現。我們收到很多意見都認為應加強區議會在推動社區參與方面的角色。有論者認為區議會可以協助政府大力推動一些大規模的基層運動和工作：例如加強防火意識、保障家居安全、改善大廈管理、推動舊區重建和健康生活等等。他們建議政府應增加各區民政事務處的人手以支援區議會，使區議會更能發揮其功能；同時亦應增加對區議員的支援，使他們能加強對市民的服務、跟進市民的投訴，以及更有效地反映民意。
我們同意考慮為區議員提供額外的支援，例如按照實報實銷的方式，提供額外津貼給區議員設立辦事處、聘請議員助理，為市民提供更好的服務。
當我們稍後詳細研究如何重新調配各種功能時，我們會一併考慮如何加強區議會的角色，參與監管一些地區設施及服務。我們亦會考慮日後增加各區民政事務處的人手及區議會的撥款，以配合區議會額外承擔的功能。
我們預期在今年底之前，可向立法會提交條例草案，以便籌備成立特區第一屆區議會。我們亦會同時提交有關區議會選舉的條例草案，以爭取明年底之前進行有關選舉。
成員組合
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我聽到很多有關區域組織組成方法的不同意見。我想指出一個事實，就是目前兩個臨時市政局合共一百位議員，超過三分之二是同時兼任區議員或同時兼任立法會議員的「雙料」或「三料」議員，所以假如（我強調是「假如」）兩個市政局不復存在，對議員參與政治和社區服務的影響不大。
不少人認為所有區域組織的議席應由全面直選產生，但也有不少人（包括鄉議局和部分區議員）贊同維持區域組織的當然議席，以便反映「新界原居民」的需要和保障鄉郊少數社群的權益；同時也有不少人贊成保留少數委任議席，讓一些有專業知識或豐富社區經驗人士，參與區域組織的工作，以補民選議員的不足。此外，還有一些意見認為假如保留一個市政局負責文化康體的工作。
我們會仔細考慮以上各種意見，當然包括何秀蘭議員所建議採納一人一票普選原則產生的議會，我們將會在這方面作出決定。
有關諮詢工作的質疑
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最後，我想回應一些議員對我們諮詢工作提出的質詢，有議員認為我們能 製造民意、領導民意，我覺得這看高了我們，如果我們做到製造民意、領導民意，政府的處境就不會像現在的不堪。
有議員認為諮詢期太短，無法做到充分諮詢各界的意見。諮詢期當然愈長愈好。但客觀上，我們需要趕及明年底臨時區域組織議員任期屆滿前，安排選舉，因此，時間實在非常緊迫。根據過往的經驗，當有關選舉安排的主體法例通過後,我們大約要花大半年時間做籌備選舉的實務工作，所以選舉條例祚袕抰藄n在今年底提交立法會審議，因此，有關未來區域組織架構的大方向，必須於行政長官十月初發表施政報告時有所定案，才能及時草擬法例。在這個時間表的限制下，我們只能作兩個月的公開諮詢，不過我們已盡了最大努力，作出廣泛和充分的諮詢。
有議員不滿意政府在諮詢期未完結之前，就對區域組織的未來發展方向「拍板定案」，而且覺得政府威脅不提交新的市政局選舉條例草案，讓兩個市政局「自然死亡」，是行政「霸道」，罔顧民意。首先我必須強調，作為一個負責任的政府，我們絕對不會利用法例上的「灰色地帶」，我們不會繞過立法會而解散兩個市政局的。假如日後政府決定兩個市政局的未來定向，我們必定會提交有關的條例草案，將兩個臨時市政局的職權或未來定向清清晰晰地向立法會提出，我們如果需要將兩市局的職權交給新的架構，我們會用立法的方式提交給本立法會考慮，我們目的是希望做到光明磊落，並且避免出現任何銜接上引起的法律問題。
正如我剛才所說，我以上所提出的只是初步看法，並非政府的最終決定。我相信最重的是保持開放和高透明度。我選擇公開我們的初步看法，因為我們要爭取明年底前落實新架構的準備工作，所以下星期就要開展政府內部改組的研究工作。我希望盡快向各位議員在這方面我們的工作有成效後第一時間作清楚的交待，使各位議員在充分了解政府初步的看法的情況下，提出更具體的建議，並希望藉此引發更多討論，以期做到集思廣益，尋求解決問題的最佳辦法。
雖然目前似乎各政黨與我們各自的初步看法仍有一段距離，但我們不應採取對立的態度，剛才有議員說我們應採取合作的態度，只要我們都以市民的利益為前題，日後透過不斷的討論和協商，並且一同詳細分析社會各界人士提出的各種意見，大家必定能夠逐漸拉近距離，並且最終達到共識，為改善食物安全、環境衞生服務，推動文化藝術和康樂體育的發展，以及加強地方行政和諮詢工作，設計出一套理想的新架構，以配合下一世紀香港長遠的發展。
謝謝主席。
完
一九九八年七月三十日（星期四）